1. Mô hình tổ chức và phương thức quản lý tín dụng chính sách xã hội
Quản lý phát triển tín dụng chính sách xã hội ở Việt Nam được tổ chức theo mô hình phối hợp nhiều chủ thể, trong đó Nhà nước và Ngân hàng Chính sách xã hội giữ vai trò chủ đạo; Mặt trận Tổ quốc và các tổ chức chính trị - xã hội tham gia nhận ủy thác, tuyên truyền, giám sát; chính quyền địa phương và cộng đồng dân cư trực tiếp phối hợp tổ chức thực hiện. Sau sắp xếp đơn vị hành chính và triển khai mô hình chính quyền địa phương hai cấp, hệ thống tín dụng chính sách xã hội vẫn duy trì mạng lưới giao dịch rộng khắp.
Hạt nhân của phương thức quản lý là cơ chế ủy thác và quản trị dựa vào cộng đồng. Thay vì chỉ dựa vào nhân viên tín dụng chuyên nghiệp và tài sản thế chấp, mô hình Việt Nam sử dụng mạng lưới tổ chức chính trị - xã hội và Tổ Tiết kiệm và vay vốn để hỗ trợ bình xét, giám sát và nhắc nợ. Cơ chế này tận dụng thông tin địa bàn, quan hệ xã hội và trách nhiệm cộng đồng để giảm bất cân xứng thông tin giữa ngân hàng với người vay, qua đó tiết giảm chi phí giao dịch và hỗ trợ kiểm soát rủi ro. Cách tiếp cận này có nhiều điểm tương đồng với cơ chế tín dụng nhóm và thay thế tài sản bảo đảm bằng quan hệ xã hội được phân tích trong lý thuyết tài chính vi mô2.
Điểm giao dịch và Tổ Tiết kiệm và vay vốn là hai thiết chế cơ sở tạo nên tính đặc thù của mô hình. Điểm giao dịch đưa hoạt động giải ngân, thu nợ, thu lãi và công khai chính sách đến gần người dân; Tổ Tiết kiệm và vay vốn vừa là kênh phối hợp nghiệp vụ, vừa là cơ chế tự quản cộng đồng. Thông qua sinh hoạt tổ, bình xét công khai và giám sát lẫn nhau, người vay được gắn trách nhiệm hoàn trả với uy tín cá nhân và trách nhiệm nhóm. Dưới góc độ quản lý phát triển, đây là cơ chế chuyển hóa vốn xã hội thành nguồn lực hỗ trợ thực thi chính sách, tuy nhiên hiệu quả lại phụ thuộc trực tiếp vào chất lượng tổ chức, năng lực cán bộ nhận ủy thác và mức độ minh bạch tại cơ sở.
Như vậy, tín dụng chính sách xã hội ở Việt Nam không chỉ là một hoạt động ngân hàng đặc thù, mà còn là một cấu trúc quản trị phát triển có tính mạng lưới. Sự kết hợp giữa nguồn lực công, định chế tài chính chính sách và cơ chế tự quản cộng đồng giúp Nhà nước vừa mở rộng khả năng tiếp cận tài chính của nhóm yếu thế, vừa gắn dòng vốn với mục tiêu sinh kế, an sinh và ổn định xã hội. Đây là nền tảng để chuyển từ tư duy "cấp vốn ưu đãi" sang tư duy "quản lý toàn bộ quá trình phát triển" của đối tượng thụ hưởng.
2. Thực trạng tín dụng chính sách xã hội đối với giảm nghèo đa chiều ở Việt Nam hiện nay
Những kết quả đạt được
Thứ nhất, năng lực tổ chức, quản trị và sự thâm nhập sâu rộng của mạng lưới tài chính toàn diện. Một ưu thế nổi bật là khả năng duy trì mạng lưới phục vụ trực tiếp ở cơ sở có nhiều thay đổi tích cực. Tính đến ngày 31/3/2026, Ngân hàng chính sách xã hội đã duy trì 9.964 điểm giao dịch và 165.600 Tổ Tiết kiệm và vay vốn; hoạt động tín dụng được tổ chức thông suốt sau sắp xếp, tinh gọn tổ chức bộ máy3. Qua đó, giúp tiết kiệm thời gian và giảm chi phí đi lại của người dân, đồng thời tạo không gian công khai hóa quy trình và tăng cường giám sát cộng đồng. Về bản chất, đây là một cơ chế quản trị "hướng về cơ sở", góp phần hạn chế tình trạng loại trừ tài chính do khoảng cách địa lý, thiếu thông tin và thiếu tài sản bảo đảm.
Thứ hai, sự tăng trưởng bứt phá về quy mô nguồn lực và cơ chế huy động vốn đa tầng. Quy mô nguồn lực tín dụng chính sách xã hội tiếp tục tăng nhanh, đồng thời cơ cấu nguồn vốn ngày càng thể hiện rõ vai trò của cả Trung ương và địa phương. Theo báo cáo tại phiên họp Hội đồng quản trị quý II/2026, tính đến ngày 30/6/2026, tổng nguồn vốn chính sách đạt 474.796 tỷ đồng, trong đó vốn nhận ủy thác từ địa phương đạt 81.105 tỷ đồng, chiếm tỷ trọng 17,1%; tổng dư nợ đạt 454.370 tỷ đồng, tăng 9,9% so với cuối năm 2025, với hơn 6,7 triệu khách hàng còn dư nợ4. Sự gia tăng nguồn vốn ủy thác địa phương cho thấy cơ chế huy động đa tầng đang tạo thêm dư địa để chính sách tín dụng gắn với nhu cầu phát triển cụ thể của từng địa bàn. Dưới góc độ quản lý phát triển, đây là biểu hiện của quá trình chuyển từ nguồn lực đơn tuyến sang phối hợp, lồng ghép nhiều nguồn lực nhằm gia tăng năng lực thực thi chính sách.
Thứ ba, hiệu quả tác động xã hội và vai trò thúc đẩy giảm nghèo đa chiều, bền vững. Tác động xã hội của tín dụng chính sách xã hội thể hiện ở khả năng hỗ trợ sinh kế, việc làm, giáo dục và điều kiện sống. Trong 6 tháng đầu năm 2026, nguồn vốn chính sách đã hỗ trợ tạo việc làm cho gần 483 nghìn lao động; giúp hơn 12 nghìn học sinh, sinh viên có hoàn cảnh khó khăn vay vốn học tập; hỗ trợ xây dựng gần 975 nghìn công trình nước sạch, vệ sinh ở nông thôn và gần 8,5 nghìn căn nhà ở xã hội cho hộ nghèo, người thu nhập thấp5. Qua đó cho thấy vốn tín dụng đã được sử dụng như một công cụ kết nối nhiều chiều thiếu hụt của nghèo đa chiều, từ thu nhập, việc làm đến giáo dục, nhà ở và điều kiện sinh hoạt. Do đó, giá trị của tín dụng chính sách xã hội không chỉ nằm ở số vốn giải ngân, mà còn ở khả năng tạo cơ hội tiếp cận các nguồn lực phát triển và hạn chế nguy cơ tái nghèo.
Thứ tư, củng cố kỷ luật tài chính và phát triển vốn xã hội dựa trên cộng đồng. Chất lượng tín dụng tiếp tục được duy trì ở mức tương đối ổn định. Đến cuối tháng 6/2026, tổng nợ quá hạn và nợ khoanh chiếm khoảng 0,5% tổng dư nợ; trong đó nợ quá hạn chiếm khoảng 0,2%6. Kết quả này gắn với cơ chế giám sát nhiều tầng và mạng lưới Tổ Tiết kiệm và vay vốn. Về phương diện xã hội học, Tổ Tiết kiệm và vay vốn không chỉ thực hiện nghiệp vụ hỗ trợ mà còn tạo ra chuẩn mực trách nhiệm và áp lực tuân thủ trong cộng đồng. Khi vận hành tốt, vốn xã hội góp phần giảm chi phí giám sát chính thức và hỗ trợ hình thành kỷ luật tài chính. Tuy nhiên, chính cơ chế dựa vào quan hệ cộng đồng cũng đòi hỏi quy trình công khai, kiểm tra độc lập và trách nhiệm giải trình để hạn chế thiên vị, bình xét hình thức hoặc che giấu rủi ro.
Một số hạn chế, bất cập
Thứ nhất, hạn chế về thể chế và thiếu đồng bộ trong việc lồng ghép các nguồn lực. Sự phân tán giữa chính sách tín dụng với các chính sách hỗ trợ kỹ thuật, đào tạo nghề, khuyến nông, khuyến ngư, chuyển giao công nghệ và phát triển thị trường còn phổ biến. Khi nguồn vốn được giải ngân nhưng không gắn với thông tin thị trường, kỹ năng sản xuất và dịch vụ hỗ trợ, hộ vay có thể chỉ duy trì sinh kế ở quy mô nhỏ, khó tạo bước chuyển về năng suất và thu nhập. Vì vậy, vấn đề của quản lý phát triển không chỉ là xác định đúng đối tượng và giải ngân kịp thời, mà còn là tổ chức chuỗi hỗ trợ sau tín dụng.
Thứ hai, áp lực về tính bền vững tài chính và rủi ro đạo đức. Tỷ lệ nợ quá hạn thấp phản ánh kết quả quản trị tích cực, nhưng không đồng nghĩa hệ thống không có rủi ro. Tín dụng ưu đãi luôn tồn tại khả năng phát sinh tâm lý ỷ lại, lựa chọn dự án thiếu khả thi hoặc sử dụng vốn không đúng với mục đích ban đầu nếu cơ chế giám sát chỉ chú trọng thủ tục và khả năng thu hồi nợ. Vì vậy, quản trị rủi ro cần chuyển từ kiểm soát hành chính sang đánh giá chất lượng phương án sinh kế, dòng tiền và khả năng chống chịu trước các cú sốc. Các nghiên cứu về tài chính vi mô cho thấy chất lượng tín dụng bền vững phụ thuộc vào sự cân bằng giữa mục tiêu xã hội, kỷ luật hoàn trả và năng lực tạo thu nhập của người vay7.
Thứ ba, thách thức từ chuyển đổi sang chuẩn nghèo đa chiều và nhu cầu phát triển bền vững. Chuẩn nghèo đa chiều làm thay đổi nội hàm đối tượng và mục tiêu hỗ trợ: thiếu hụt không chỉ là thu nhập mà còn liên quan tới việc làm, giáo dục, y tế, nhà ở, nước sạch, thông tin và khả năng tiếp cận dịch vụ. Trong khi đó, danh mục tín dụng vẫn cần tiếp tục thích ứng với nhu cầu chuyển đổi sinh kế, kinh tế xanh và rủi ro khí hậu. Việc phát triển các sản phẩm tín dụng xanh, tín dụng phục vụ nông nghiệp thích ứng và cơ chế chia sẻ rủi ro có thể giúp nâng khả năng chống chịu của hộ vay, nhất là tại các địa bàn dễ bị tổn thương bởi thiên tai.
Thứ tư, yêu cầu chuyển đổi số, quản trị dữ liệu và bảo đảm tài chính bao trùm. Quá trình chuyển đổi số của Ngân hàng chính sách xã hội đã có những bước tiến đáng kể với việc nâng cấp hệ thống Core Banking trong năm 2025, tạo nền tảng nâng cao hiệu quả quản lý và triển khai tín dụng chính sách8. Tuy nhiên, quản trị số không chỉ là số hóa nghiệp vụ ngân hàng. Thách thức đặt ra là kết nối dữ liệu về hộ nghèo, việc làm, an sinh xã hội, lịch sử tín dụng và đặc điểm địa bàn; xây dựng công cụ phân tích phục vụ dự báo nhu cầu và cảnh báo rủi ro; đồng thời không tạo ra khoảng cách số đối với người cao tuổi, đồng bào dân tộc thiểu số, người có kỹ năng số hạn chế. Nếu chuyển đổi số không đi kèm giáo dục tài chính và hỗ trợ tiếp cận, công nghệ có thể trở thành một rào cản mới.
Thứ năm, thách thức từ thay đổi tổ chức hành chính, biến động nhân khẩu học và năng lực nguồn nhân lực cơ sở. Sau sắp xếp đơn vị hành chính và thực hiện mô hình chính quyền địa phương hai cấp, mạng lưới giao dịch tín dụng chính sách xã hội vẫn được duy trì, song yêu cầu phối hợp giữa Ngân hàng chính sách xã hội, chính quyền cơ sở và các tổ chức nhận ủy thác chưa được điều chỉnh tương ứng. Đồng thời, vấn đề già hóa dân số, di cư lao động trẻ và chênh lệch về kỹ năng số làm gia tăng sức ép lên đội ngũ cán bộ kiêm nhiệm, Tổ Tiết kiệm và vay vốn và người vay. Trong bối cảnh đó, chất lượng nhân lực cơ sở trở thành điều kiện trực tiếp bảo đảm tính minh bạch, khả năng tư vấn sinh kế và hiệu quả chuyển đổi số của hệ thống tín dụng chính sách xã hội.
3. Một số giải pháp tăng cường quản lý phát triển trong lĩnh vực tín dụng chính sách xã hội
Một là, hoàn thiện thể chế quản trị tích hợp và liên thông chính sách. Cần thiết lập cơ chế phối hợp rõ trách nhiệm giữa Ngân hàng chính sách xã hội với các cơ quan quản lý lao động, nông nghiệp, giáo dục, khoa học, công nghệ và chính quyền cơ sở, bảo đảm tín dụng được gắn với đào tạo nghề, tư vấn sản xuất, chuyển giao kỹ thuật và kết nối thị trường. Đối với nhóm nghèo đa chiều, việc đánh giá hiệu quả tín dụng chính sách xã hội không nên dừng ở doanh số cho vay, dư nợ và tỷ lệ thu hồi, mà cần bổ sung các chỉ báo về việc làm, thu nhập, khả năng tiếp cận dịch vụ cơ bản và mức độ thoát nghèo bền vững. Đồng thời, tiếp tục thực hiện yêu cầu của Chỉ thị số 39-CT/TW về hoàn thiện cơ chế tín dụng chính sách xã hội theo hướng bao trùm, bền vững và đặt trong tổng thể các chiến lược phát triển kinh tế - xã hội.
Hai là, cơ cấu lại sản phẩm tín dụng gắn với quản trị rủi ro thiên tai và biến đổi khí hậu. Cần phát triển các dòng tín dụng xanh phù hợp với khả năng của hộ nghèo và đối tượng chính sách, ưu tiên mô hình nông nghiệp thích ứng, tiết kiệm năng lượng, kinh tế tuần hoàn và sinh kế ít phát thải. Cùng với đó, nghiên cứu cơ chế kết hợp tín dụng với bảo hiểm vi mô, quỹ dự phòng hoặc cơ chế khoanh, giãn nợ có điều kiện để bảo vệ thành quả giảm nghèo trước các cú sốc lớn. Quản lý rủi ro cần được thực hiện từ khâu lựa chọn phương án vay đến giám sát sau giải ngân, thay vì chỉ xử lý khi rủi ro đã phát sinh.
Ba là, hiện đại hóa quản trị bằng dữ liệu và công nghệ số theo hướng bao trùm. Trên nền tảng Core Banking đã được nâng cấp, cần tiếp tục xây dựng hệ thống dữ liệu liên thông phục vụ nhận diện nhu cầu, phân loại rủi ro và đo lường kết quả phát triển của người vay. Công nghệ số phải đồng thời giảm chi phí giao dịch, tăng minh bạch và hỗ trợ ra quyết định, nhưng không thay thế máy móc cơ chế xác minh tại cộng đồng. Cần phát triển dịch vụ số thân thiện, tăng cường giáo dục tài chính số, hỗ trợ người yếu thế sử dụng an toàn các dịch vụ tài chính và phòng tránh tín dụng đen.
Bốn là, chuyên nghiệp hóa mạng lưới ủy thác và phát huy vốn xã hội ở cơ sở. Cần chuẩn hóa năng lực của cán bộ tổ chức chính trị - xã hội, Ban Quản lý Tổ Tiết kiệm và vay vốn và đội ngũ phối hợp ở cấp xã theo các nhóm kỹ năng: nhận diện đối tượng, đánh giá phương án sinh kế, giám sát sử dụng vốn, tư vấn tài chính, kỹ năng số và xử lý rủi ro. Vai trò của Tổ Tiết kiệm và vay vốn cần được chuyển mạnh từ "hỗ trợ giao dịch và thu nợ" sang "đồng hành sinh kế", nhưng phải đi kèm cơ chế kiểm tra chéo, công khai thông tin và trách nhiệm giải trình để bảo đảm phát huy hiệu quả vốn xã hội.
Năm là, đa dạng hóa nguồn lực và củng cố năng lực thích ứng dài hạn của hệ thống tín dụng chính sách xã hội. Tiếp tục tăng nguồn vốn ủy thác từ địa phương, huy động các nguồn vốn hợp pháp ở cả trong và ngoài nước, đồng thời nghiên cứu các công cụ tài chính xã hội phù hợp với tính chất định chế tài chính công của Ngân hàng chính sách xã hội. Cùng với nguồn vốn, cần chú trọng đầu tư cho nguồn nhân lực, hạ tầng số và năng lực quản trị tại cơ sở, nhất là trong bối cảnh địa bàn quản lý thay đổi, lao động trẻ di cư và yêu cầu phục vụ các nhóm dân cư ngày càng đa dạng. Đa dạng hóa nguồn lực chỉ bền vững khi đi kèm cơ chế phân bổ minh bạch, đánh giá hiệu quả và kiểm soát rủi ro.
1. Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XIV, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội, 2026, t. I, tr. 82.
2. Armendáriz, B., & Morduch, J.: The economics of microfinance (2nd ed.), MIT Press, 2010; Milana, C. & Ashta, A.: "Microfinance and financial inclusion: The challenge of regulating alternative forms of finance", Strategic Change, 29(3), 2020, pp. 269-283. https://doi.org/10.1002/jsc.2327.
3. "Tiếp tục nâng cao chất lượng công tác xây dựng Đảng", Trang thông tin điện tử Ngân hàng chính sách xã hội, ngày 15/4/2026, https://vbsp.org.vn/tiep-tuc-nang-cao-chat-luong-cong-tac-xay-dung-dang.html.
4. "Hội đồng quản trị NHCSXH họp phiên thường kỳ quý II/2026", Trang thông tin điện tử Ngân hàng chính sách xã hội, ngày 14/7/2026, https://vbsp.org.vn/hoi-dong-quan-tri-nhcsxh-hop-phien-thuong-ky-quy-ii2026.html.
5, 6. "Vững nền tảng, tăng tốc thực hiện mục tiêu an sinh xã hội năm 2026", Trang thông tin điện tử Ngân hàng chính sách xã hội, ngày 29/6/2026, https://vbsp.org.vn/vung-nen-tang-tang-toc-thuc-hien-muc-tieu-an-sinh-xa-hoi-nam-2026.html.
7. Hulme, D.: "Impact assessment methodologies for microfinance: Theory, experience and better practice", World Development, 28(1), 2000, pp. 79-98, https://doi.org/10.1016/S0305-750X(99)00119-9; Milana, C. & Ashta, A.: "Microfinance and financial inclusion: The challenge of regulating alternative forms of finance", Strategic Change, 29(3), 200, pp. 269-283. https://doi.org/10.1002/jsc.2327.
8. "Đồng bộ giải pháp, bảo đảm tín dụng an toàn, hiệu quả", Trang thông tin điện tử Ngân hàng chính sách xã hội, ngày 14/01/2026, https://vbsp.org.vn/dong-bo-giai-phap-bao-dam-tin-dung-an-toan-hieu-qua.html.
