1. Quan điểm, đường lối, chính sách của Đảng về hoạt động cung ứng dịch vụ công
Các cơ quan nhà nước đã xây dựng và tổ chức thực hiện nhiều chương trình, kế hoạch về cải cách hành chính theo các chủ trương, nghị quyết của Đảng, nhất là Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010. Quá trình cung ứng dịch vụ công cần quán triệt đầy đủ quan điểm, chủ trương cơ bản sau:
Tăng cường vai trò phục vụ của Nhà nước
Có thể nói rằng, nhận thức về vai trò của Nhà nước trong cung ứng dịch vụ công đã có những thay đổi quan trọng, trước năm 1999, chúng ta vẫn còn nhận thức dè dặt và chưa đầy đủ về nhà nước với tư cách là người cung cấp dịch vụ công. Đến Hội nghị Trung ương 7, khoá VIII (1999) vấn đề này mới được trực tiếp đề cập đến và ghi nhận trong văn kiện Hội nghị, đây là mốc quan trọng trong nhận thức về cung ứng dịch vụ công của Nhà nước.
Tại đại hội IX, Đảng Cộng sản Việt Nam, nhận thức về vai trò của Nhà nước trong cung ứng dịch vụ công đã tiến thêm một bước quan trọng. Theo đó, vai trò quản lý của Nhà nước được tách bạch với các tổ chức sự nghiệp; vấn đề xã hội hóa cung ứng dịch vụ công được cụ thể hóa. Theo chủ trương này thì: cần “tách cơ quan hành chính công quyền với tổ chức sự nghiệp. Khuyến khích và hỗ trợ các tổ chức hoạt động không vì lợi nhuận mà vì nhu cầu và lợi ích của nhân dân; tạo điều kiện thuận lợi cho các tổ chức thực hiện một số dịch vụ công dưới sự giám sát của cộng đồng”.
Vấn đề đổi mới cung ứng dịch vụ công của Nhà nước đã được từng bước cụ thế hóa, và được thế chế hóa. Luật Tổ chức Chính phủ (2001) đã xác định trách nhiệm của Chính phủ trong quản lý dịch vụ công: “thống nhất quản lý việc xây dựng, phát triển kinh tế quốc dân, phát triển văn hoá, giáo dục, y tế, khoa học và công nghệ, các dịch vụ công”; “Bộ, cơ quan ngang bộ là cơ quan của Chính phủ, thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với ngành hoặc lĩnh vực công tác trong phạm vi cả nước; quản lý nhà nước các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực; thực hiện đại diện chủ sở hữu phần vốn nhà nước tại doanh nghiệp có vốn nhà nước theo quy định của pháp luật”. Tiếp đó, chức năng, nhiệm vụ, tổ chức, bộ máy của các cơ quan hành chính được quy định tại Nghị định 86/2002/NĐ-CP, Nghị quyết 05/2005/NQ-CP; theo đó, cung ứng dịch vụ công đã chính thức được xác định là một chức năng, nhiệm vụ cơ bản của bộ máy hành chính nhà nước.
Cùng với sự khẳng định về mặt nhận thức là quá trình thế chế hóa về mặt pháp lý đã thế hiện rõ những chuyến biến quan trọng về vai trò của Nhà nước trong cung ứng dịch vụ công. Nhà nước đã chuyển từ phương thức cung ứng theo kiểu tập trung, quan liêu, bao cấp và độc quyền sang đa dạng hóa (xã hội hóa); thực hiện sự bình đẳng giữa các chủ thể cung ứng và thụ hưởng. Triết lý về Nhà nước và nền hành chính đã có sự thay đồi căn bản: chuyến từ nhà nước cai trị sang nhà nước phục vụ; từ nền hành chính thư lại sang nền hành chính phát triển.
Xã hội hóa dịch vụ công
Năm 1986, Đảng Cộng sản Việt Nam thực hiện chủ trương đổi mới toàn diện đất nước cả về kinh tế và chính trị. Một trong những bước đột phá quan trọng trong trong tư duy đổi mới về cung ứng dịch vụ công là Nhà nước chỉ giữ lại những loại dịch vụ độc quyền cung ứng, không thu phí; còn lại sẽ tiến hành “xã hội hóa”, khuyến khích sự tham gia của khu vực tư nhân và các NGO nhằm huy động các nguồn lực xã hội; thực hiện sự bình đẳng giữa các chủ thể trong cung ứng dịch vụ công.
Tại Đại hội Đảng toàn quốc lần thứ VIII (1996), Đảng ta khẳng định: “Thực hiện phương châm xã hội hoá các hoạt động văn hoá, thông tin, thể dục thể thao, y tế, dân số, kế hoạch hoá gia đình, giáo dục và các mặt xã hội khác, hướng vào nâng cao chất lượng cuộc sống vật chất, tinh thần và thể lực của nhân dân”. Chủ trương này tiếp tục được khẳng định tại Văn kiện Đại hội lần thứ IX của Đảng, tại một số Nghị quyết Hội nghị Trung ương Đảng, tại Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước giai đoạn 2001 - 2010 của Chính phủ và được cụ thể hoá tại nhiều văn bản pháp luật của Nhà nước.
Với chủ trương đổi mới, phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, mở cửa, hội nhập kinh tế quốc tế và thực hiện dân chủ hoá xã hội, đời sống kinh tế - xã hội phát triển, nhu cầu mọi mặt của người dân và xã hội ngày càng tăng, đòi hỏi các dịch vụ hành chính, giáo dục, y tế, văn hoá - xã hội, vệ sinh môi trường... phải được nâng cao chất lượng và hiệu quá, đáp ứng kịp thời. Trước tình hình đó, đòi hỏi Nhà nước cần phải có những cải cách, đổi mới trong quản lý và tổ chức phục vụ người dân và xã hội, trong đó trọng tâm là xã hội hóa dịch vụ công.
Xóa bỏ quan hệ xin - cho
“Xin - cho” là sản phẩm của cơ chế kế hoạch hóa tập trung, thậm chí đồng nhất với cơ chế này, do đó cũng được gọi là cơ chế - “cơ chế xin – cho”. Năm 1986 nước ta tiến hành đổi mới, tuy nhiên, “cơ chế xin - cho” vẫn còn tồn tại bền vững trong các quan hệ kinh tế, xã hội…đặc biệt là trong lĩnh vực dịch vụ công.
Thực hiện theo đường lối đổi mới, Đảng ta chủ trương xóa bỏ “cơ chế xin - cho” trong việc cung ứng dịch vụ công. Nếu như trước đây các địa phương, các tỉnh, các ngành thi đua nhau “xin chỉ tiêu” của Nhà nước để được “cấp - cho”; thì hiện nay Đảng chủ trương kiên quyết không thực hiện theo cơ chế đó.
Mục đích của chủ trương đó là nhằm thúc đẩy “xã hội hóa” dịch vụ công, kích thích sự năng động của khu vực tư phối hợp với Nhà nước trong việc cung ứng dịch vụ công. Sự đoạn tuyệt với cơ chế “xin - cho”, đảm bảo xã hội hóa trong cung ứng dịch vụ công sẽ là giải pháp mang tính gốc rễ để tạo động lực phát triển bền vững cho nước ta.
2. Cơ sở pháp lý về hoạt động cung ứng dịch vụ hành chính công
Khi nghiên cứu pháp luật về dịch vụ hành chính công ở Việt Nam có thể thấy rằng:
Một là, pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính là hệ thống các quy phạm pháp luật được quy định trong những văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành. Pháp luật về dịch vụ hành chính công chỉ bao gồm các quy định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành thể hiện dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật. Ở Việt Nam hiện nay, các quy định pháp luật về dịch vụ hành chính công bao gồm nhiều dịch vụ cụ thể, nên hiện nay các quy định về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính được thể hiện trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, liên kết chặt chẽ với nhau, không có một văn bản quy phạm pháp luật được coi là “gốc”.
Pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính có thể thể hiện dưới hình thức là các luật do Quốc hội ban hành, các nghị định của Chính phủ, thông tư, quyết định của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Trong số các văn bản quy phạm pháp luật quy định về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, các luật do Quốc hội ban hành có vai trò quan trọng. Luật là văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao, có tính ổn định nên tạo cơ sở thuận lợi cho việc tổ chức thực hiện các dịch vụ thống nhất. Nhưng hình thức văn bản luật chỉ phù hợp với những dịch vụ đã định hình và phát triển ổn định. Quá trình xây dựng, sửa đổi, bổ sung luật khá phức tạp và thường kéo dài dễ làm cho các luật trở nên lạc hậu với thực tiễn cung cấp dịch vụ nên luật thường thể hiện ở các quy định có tính nguyên tắc, quy định khung về dịch vụ và được định ra trong nội dung của văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành như Bộ luật Dân sự, Luật Đất đai, Luật Hôn nhân và gia đình, Luật Hộ tịch, Luật Lý lịch tư pháp, luật Hải quan, luật Công chứng, luật Quản lý thuế, Luật Xây dựng, Luật Cư trú, Luật Giao thông đường bộ, Luật Doanh nghiệp.... Để tránh tình trạng vừa ban hành đã lạc hậu, nhiều luật của Quốc hội chỉ quy định các vấn đề chung có tính nguyên tắc và giao cho Chính phủ và các cơ quan hành chính quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành. Thực tế này đã làm giảm khả năng áp dụng trực tiếp của luật, các luật được ban hành đã có hiệu lực nhưng lại phải chờ văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành mới chính thức được tổ chức thực hiện trên thực tế.
Các quy định cụ thể như hình thức, thủ tục thực hiện, thẩm quyền cung cấp, quyền, nghĩa vụ của các bên trong dịch vụ, sẽ được quy định cụ thể trong văn bản riêng - các văn bản quy phạm do các cơ quan hành chính ban hành. Các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan hành chính nhà nước ban hành mặc dù có hiệu lực pháp lý thấp hơn các luật của Quốc hội để quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, nhưng có thủ tục ban hành, sửa đổi, bổ sung linh hoạt dễ thích hợp để điều chỉnh các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính trong giai đoạn hiện nay. Thông thường, Chính phủ ban hành nghị định quy định về các dịch vụ công cụ thể. Các Bộ, cơ quan ngang bộ trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn quản lý chuyên môn của mình sẽ quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành nghị định của Chính phủ về các yếu tố chuyên môn, nghiệp vụ của việc cung cấp dịch vụ. cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương quy định việc tổ chức thực hiện dịch vụ tại địa phương. Pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính mới được hình thành tại Việt Nam nên vẫn chưa định hình rõ nét. Chỉ có pháp luật về một số dịch vụ đã tương đối đồng bộ như pháp luật về công chứng, chứng thực, trong khi phần lớn pháp luật về các dịch vụ khác vẫn thiếu những quy phạm có hiệu lực pháp lý cao, quy định đầy đủ, thống nhất về các nội dung liên quan.
Có những văn bản toàn bộ nội dung quy định về một dịch vụ hoặc những nội dung cụ thể của dịch vụ, ví dụ Luật Công chứng, Luật Trợ giúp pháp lý, Nghị định số 136/2007/NĐ-CP ngày 17/8/2007 Về xuất cảnh, nhập cảnh của công dân Việt Nam, Nghị định số 43/2010/NĐ-CP ngày 15/4/2010 Về đăng ký doanh nghiệp;... có những văn bản chỉ có một số quy định liên quan đến dịch vụ, ví dụ Nghị định số 43/2011/NĐ-CP ngày 13/6/2011 Quy định về việc cung cấp thông tin và dịch vụ công trực tuyến trên trang thông tin hoặc cổng thông tin điện tử của cơ quan nhà nước, Nghị định số 15/2012/NĐ-CP ngày 9/3/2012 Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Khoáng sản...
Hai là, pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính quy định toàn diện các vấn đề khác nhau của dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính. Pháp luật về dịch vụ hành chính công là những quy tắc hành vi cho các chủ thể tham gia vào dịch vụ, ngoài ra còn bao gồm các nguyên tắc, các chủ trương, chính sách, kế hoạch phát triển từng dịch vụ, nhóm dịch vụ hành chính công. Ở Việt Nam, pháp luật về dịch vụ hành chính công có thể chia thành hai nhóm nội dung chính là: các quy định về tổ chức, cung cấp dịch vụ và các quy định về quản lý nhà nước đối với dịch vụ hành chính công. Các nội dung cụ thể của pháp luật gồm: nguyên tắc của dịch vụ hành chính công; hình thức cung cấp; các yêu cầu, điều kiện đối với việc cung cấp dịch vụ; quyền, nghĩa vụ các bên trong dịch vụ, thủ tục thực hiện dịch vụ; quy định về tổ chức bộ máy, tổ chức nhân sự; về thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm trong dịch vụ hành chính công.
Pháp luật về dịch vụ hành chính công không chỉ xác định phạm vi dịch vụ, mà còn quy định các nguyên tắc tổ chức, thực hiện, quy định quyền và nghĩa vụ của các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia, về thủ tục thực hiện, quản lý nhà nước đối với cung cấp dịch vụ. Những nội dung cụ thể của các dịch vụ khác nhau, pháp luật cũng quy định khác nhau cho phù hợp với đặc điểm riêng của từng dịch vụ. Ví dụ, cùng là hoạt động chứng nhận tính xác thực và hợp pháp nhưng quyền và nghĩa vụ của công chứng viên trong hoạt động công chứng các giao dịch, hợp đồng theo Điều 22 Luật Công chứng khác với quyền và nghĩa vụ của người thực hiện chứng thực bản sao, chữ ký theo Điều 12 Nghị định số 79/2007/NĐ-CP ngày 15/8/2007 Về cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký.
Pháp luật về dịch vụ hành chính công tác động đến các cơ quan nhà nước, các cá nhân, tổ chức tham gia dịch vụ. Đối tượng tác động của pháp luật về dịch vụ hành chính công có thể chia thành ba nhóm cơ bản. Thứ nhất, các chủ thể cung cấp dịch vụ, đây là nhóm chủ thể bằng hoạt động của mình đáp ứng nhu cầu về dịch vụ hành chính công của dân chúng, nhóm này bao gồm các cơ quan hành chính, các đơn vị, tổ chức dịch vụ công thuộc cơ quan hành chính, các tổ chức dịch vụ công của cá nhân, tổ chức được nhà nước cho phép cung cấp dịch vụ, các cán bộ, công chức, viên chức, các cá nhân trực tiếp thực hiện những công việc nhất định trong quá trình cung cấp một dịch vụ công cụ thể. Thứ hai, các chủ thể yêu cầu và hưởng thụ dịch vụ, đây là những cá nhân, tổ chức đã đưa ra yêu cầu đến các chủ thể cung cấp dịch vụ và hưởng thụ dịch vụ phù hợp với quy định của pháp luật vì quyền, lợi ích của mình. Có những dịch vụ chủ thể hưởng thụ chỉ có thể là cá nhân như các dịch vụ đăng ký kết hôn, cấp giấy phép điều khiển phương tiện vận tải, cũng có những dịch vụ chủ thể chỉ có thể là tổ chức như trong dịch vụ cấp giấy phép khai thác khoáng sản chủ thể chỉ có thể là doanh nghiệp và có những dịch vụ chủ thể hưởng thụ vừa có thể là cá nhân, tổ chức như công chứng, chứng thực... Thứ ba, các cơ quan có thẩm quyền quản lý nhà nước trong cung cấp các dịch vụ hành chính công. Chủ thể có thẩm quyền quản lý nhà nước chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương như Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân các cấp, các cơ quan chuyên môn thuộc cơ quan hành chính. Các cơ quan này bằng hành vi quản lý của mình đảm bảo cho việc cung cấp dịch vụ đúng pháp luật, có chất lượng, đáp ứng yêu cầu của nhân dân. Tương ứng với sự tham gia của ba nhóm chủ thể nêu trên, những quan hệ xã hội là đối tượng điều chỉnh của pháp luật về dịch vụ hành chính công gồm: những quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình cung cấp dịch vụ, là những quan hệ giữa chủ thể cung cấp dịch vụ với chủ thể hưởng thụ dịch vụ; quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lý nhà nước với các dịch vụ giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền với các chủ thể cung cấp dịch vụ, chủ thể hưởng thụ dịch vụ.
Ba là, pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính có mối liên hệ chặt chẽ với các chế định pháp luật khác trong hệ thống pháp luật Việt Nam. Pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính là một bộ phận cấu thành của hệ thống pháp luật có mối liên hệ và thống nhất với các quy định khác trong hệ thống pháp luật. Trước hết, pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính có mối liên hệ mật thiết với các quy định pháp luật về tổ chức, hoạt động và quản lý hành chính của các cơ quan hành chính. Xét về tính chất các dịch vụ vẫn là những hoạt động quản lý hành chính nhà nước nên quy định về từng dịch vụ cụ thể phải đảm bảo phù hợp với hoạt động quản lý có liên quan đến dịch vụ đó. Bên cạnh đó, Nhà nước cũng phải thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với bản thân các dịch vụ. Vậy các quy định pháp luật về dịch vụ không tách rời với các quy định về quản lý hành chính nhà nước. Mối quan hệ giữa pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính với pháp luật về quản lý hành chính nhà nước thể hiện:
- Pháp luật về quản lý xác định ranh giới giữa quản lý hành chính nhà nước với dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, việc xác định ranh giới này rất quan trọng vì nó giới hạn quyền quản lý của các cơ quan nhà nước cũng như bảo đảm cho các dịch vụ được cung cấp đúng tính chất của một dịch vụ công; Quy định thẩm quyền, nội dung quản lý nhà nước với dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính. Ngược lại, pháp luật về dịch vụ công cũng có mối quan hệ mật thiết với những quy định pháp luật về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các cơ quan trong quản lý hành chính. Các cơ quan hành chính vừa là nhóm chủ thể cơ bản, quan trọng nhất trong cung cấp dịch vụ đồng thời cũng được giao nhiệm vụ chính quản lý nhà nước với các dịch vụ. Pháp luật về dịch vụ phải xác định rõ những cơ quan hành chính nào cung cấp dịch vụ hoặc tham gia vào quá trình cung cấp dịch vụ; những dịch vụ cụ thể thuộc nhiệm vụ của một cơ quan hành chính; các yêu cầu đối với cơ quan hành chính khi cung cấp một dịch vụ nhất định.
- Các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính tạo ra các bảo đảm pháp lý cho cá nhân, tổ chức tham gia vào các quan hệ pháp luật hoặc giao dịch để thực hiện quyền, nghĩa vụ nên pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính còn có mối quan hệ mật thiết với các quy định về quyền và nghĩa vụ của công dân. Pháp luật là cơ sở pháp lý để công dân đưa ra yêu cầu cụ thể về dịch vụ nhằm thực hiện một, một số quyền, nghĩa vụ của mình. Ví dụ, việc đưa ra yêu cầu về đăng ký doanh nghiệp theo quy định của Nghị định số 43/2010/NĐ-CP ngày 15/4/2010 Về đăng ký doanh nghiệp là để công dân thực hiện quyền tự do kinh doanh; thực hiện đăng ký hộ khẩu thường trú theo quy định của Nghị định số 158/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 Về đăng ký và quản lý hộ tịch là yêu cầu khi công dân thực hiện quyền tự do cư trú. Một mặt, pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính không làm hạn chế việc thực hiện các quyền của công dân, nhất là các quyền cơ bản về chính trị, kinh tế, văn hóa - xã hội, quyền tự do được Hiến pháp quy định. Mặt khác, pháp luật cũng phải đảm bảo thuận lợi nhất cho công dân khi thực hiện nghĩa vụ của mình như các quy định về tư vấn chính sách, pháp luật thuế, cung cấp các mẫu giấy tờ kê khai khi nộp thuế bảo đảm cho việc thực hiện nghĩa vụ thuế của cá nhân, tổ chức nhanh chóng, thuận lợi. Pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính còn có mối liên hệ với các quy định pháp luật về dân sự, hôn nhân gia đình, thương mại, kinh tế, lao động... Bởi vì các dịch vụ công là tiền đề cho các quan hệ pháp luật, các giao dịch có thể diễn ra hợp pháp và được đảm bảo từ phía Nhà nước.
ThS. Hoàng Thị Hương
Nhà xuất bản Tư pháp
