Căn cứ vào thời điểm ban hành của các chính sách, pháp luật về trẻ em nói chung, pháp luật về bảo vệ trẻ em nói riêng, có thể phân kỳ để nghiên cứu quá trình phát triển của pháp luật Việt Nam về bảo vệ trẻ em.
1. Giai đoạn từ năm 1945 đến năm 1978
Ngay trong những ngày đầu lập quốc, mặc dù đang phải đối phó với thù trong, giặc ngoài song Nhà nước ta vẫn luôn quan tâm đến xây dựng hệ thống pháp luật để kịp thời điều chỉnh các mối quan hệ xã hội, phục vụ quốc kế dân sinh. Vấn đề bảo vệ, chăm sóc, giáo dục trẻ em đã được quy định trong các văn bản pháp luật quan trọng nhất từ rất sớm và đó là cơ sở pháp lý cho công tác trẻ em, tạo cơ hội cho trẻ em phát triển toàn diện, trở thành chủ nhân tương lai của đất nước.
Hiến pháp năm 1946, bản Hiến pháp đầu tiên của Nhà nước ta đã ghi nhận quyền cơ bản của trẻ em. Điều 14 quy định: "Trẻ em được săn sóc về mặt giáo dưỡng" và Điều 15 quy định “Nền sơ học cưỡng bách và không học phí... Học trò nghèo được Chính phủ giúp”.
Trong giai đoạn này, các chủ trương, chính sách về bảo vệ trẻ em được quy định trong nhiều văn bản khác nhau như Luật Hôn nhân và gia đình năm 1959. Nhưng đáng chú ý là Chỉ thị số 197-CT/TW ngày 19/3/1960 của Ban Bí thư Trung ương Đảng về công tác thiếu niên, nhi đồng. Đây là Chỉ thị chuyên đề đầu tiên của Đảng về một chủ trương toàn diện đối với công tác Bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em, bao gồm từ việc đánh giá khái quát kết quả đạt được, chỉ ra những tồn tại cần khắc phục, ý nghĩa và tầm quan trọng của việc giáo dục thiếu niên, nhi đồng, mục đích giáo dục trẻ em và các giải pháp cơ bản trong việc Bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em.
Để tổ chức thực hiện chủ trương này, Chính phủ đã thành lập Ủy ban Thiếu niên, nhi đồng Việt Nam theo Quyết định số 112/NV ngày 02/5/1961 của Bộ Nội vụ. Ủy ban này là tổ chức quần chúng có nhiệm vụ phụ trách việc giáo dục thiếu niên, nhi đồng một cách toàn diện và chỉ đạo phong trào thiếu niên, nhi đồng trong cả nước.
Thời kỳ này khi mà nước ta liên tiếp trải qua các cuộc kháng chiến bảo vệ đất nước, kinh tế - xã hội còn gặp nhiều khó khăn nhưng Đảng và Nhà nước ta đã rất coi trọng công tác Bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em, đã hình thành một tổ chức làm công tác trẻ em vào năm 1961. Tuy nhiên, công tác trẻ em thời kỳ này chủ yếu tập trung vào nhiệm vụ chăm sóc trẻ em.
2. Giai đoạn từ năm 1979 đến năm 1990
Sau ngày thống nhất đất nước, kế thừa truyền thống tốt đẹp của dân tộc, bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em luôn là mối quan tâm hàng đầu của Đảng và Nhà nước.
Hiến pháp năm 1980 đã quy định việc Bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em gắn liền với bảo vệ phụ nữ; đồng thời trách nhiệm và nghĩa vụ của gia đình, nhà nước và xã hội đối với sự nghiệp bảo vệ bà mẹ, trẻ em. Hiến pháp năm 1980 có hai điều quy định cụ thể về công tác trẻ em, đó là Điều 47 quy định “nhà nước và xã hội bảo vệ bà mẹ và trẻ em” và Điều 64 quy định “Cha mẹ có nghĩa vụ nuôi dạy con cái thành những công dân có ích cho xã hội. Con cái có nghĩa vụ kính trọng và chăm sóc cha mẹ. Nhà nước và xã hội không thừa nhận sự phân biệt đối xử giữa các con”.
Cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp, lần đầu tiên trong lịch sử pháp luật về trẻ em, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã ban hành Pháp lệnh về Bảo vệ chăm sóc và giáo dục trẻ em ngày 14 tháng 11 năm 1979. Đây là văn bản pháp quy chuyên ngành có giá trị pháp lý cao nhất về lĩnh vực Bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em trong giai đoạn này. Pháp lệnh năm 1979 có nhiều quy định cụ thể về bảo vệ trẻ em, trong đó khẳng định “Mọi trẻ em đều được bảo vệ, chăm sóc, giáo dục, không phân biệt gái, trai, dân tộc, tôn giáo, thành phần xã hội của trẻ em và địa vị xã hội của cha mẹ hoặc của người nuôi dưỡng” (Điều 3). “Trẻ em ở bất cứ lứa tuổi nào đều có quyền được tôn trọng và nhân phẩm. Nghiêm cấm việc ngược đãi, hành hạ hoặc những hành vi xâm phạm đến nhân phẩm của trẻ em” (Điều 10). Đồng thời Pháp lệnh cũng quy định cụ thể nhiệm vụ của gia đình, nhà nước và xã hội trong việc bảo vệ trẻ em; quy định về thưởng, phạt cụ thể đối với cha mẹ, cá nhân hay tập thể trong công tác bảo vệ trẻ em.
Trong giai đoạn này, nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác cũng đã được ban hành nhằm hướng tới việc bảo vệ trẻ em như Luật Hôn nhân và gia đình năm 1986, Luật Bảo vệ sức khỏe nhân dân năm 1989. Nghị định số 293-CP ngày 04/7/1981 của Hội đồng Chính phủ về việc thi hành Pháp lệnh về bảo vệ, chăm sóc, giáo dục trẻ em; Chỉ thị số 102/CT ngày 27/4/1989 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng về việc tiếp tục đẩy mạnh công tác bảo vệ, chăm sóc, giáo dục trẻ em; Quyết định số 259/CT ngày 25/9/1989 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng về việc thành lập Ủy ban Thiếu niên nhi đồng Việt Nam;...
Nội dung điều chỉnh của pháp luật trong giai đoạn này hướng nhiều tới mục tiêu giáo dục trẻ em và bảo đảm thực hiện các quyền về chăm sóc, nuôi dưỡng, bảo vệ sức khỏe; con các liệt sỹ, trẻ em mồ côi không có người thân thích trông nom được nhà nước và xã hội chăm nuôi và giáo dục.
3. Giai đoạn từ năm 1991 đến năm 2003
Trong giai đoạn này, cùng với quá trình đổi mới toàn diện đất nước, đời sống xã hội biến chuyển hàng ngày. Những biến đổi về kinh tế - xã hội của đất nước và việc Việt Nam phê chuẩn Công ước của Liên hợp quốc về Quyền trẻ em thì công tác Bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em phát triển cả về nội dung, hình thức và tổ chức thực hiện.
Năm 1990, sau khi Việt Nam ký kết và tham gia Công ước của Liên hợp quốc về Quyền trẻ em thể hiện Đảng, Nhà nước ta đặc biệt quan tâm đến thế hệ tương lai của đất nước. Việt Nam đã nội luật hóa và từng bước đưa các quy định của Công ước của Liên hợp quốc về Quyền trẻ em trong nhiều văn bản của hệ thống pháp luật Việt Nam.
Hiến pháp năm 1992 đã tiếp tục ghi nhận và khẳng định: "Trẻ em được gia đình, nhà nước và xã hội bảo vệ, chăm sóc và giáo dục" (Điều 65). Hiến pháp cũng tiếp tục gắn việc bảo vệ trẻ em với việc bảo vệ quyền của người mẹ và đó là trách nhiệm của nhà nước, gia đình, xã hội và công dân.
Pháp luật về bảo vệ trẻ em trong giai đoạn này được ban hành khá nhiều nhằm cụ thể hoá Hiến pháp và nội luật hoá Công ước của Liên hợp quốc về Quyền trẻ em phù hợp với điều kiện và hoàn cảnh của đất nước. Các văn bản chủ yếu được ban hành trong thời kỳ này là: Bộ luật Lao động năm 1994, Bộ luật Dân sự năm 1995, Bộ luật Hình sự năm 1999, Luật Giáo dục năm 1998, Pháp lệnh xử lý vi phạm hành chính năm 1995... Đặc biệt ngày 12/8/1991, Quốc hội đã thông qua Luật Bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em thay thế cho Pháp lệnh về Bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em năm 1979. Luật này gồm 5 chương và 26 điều, trong đó đã quy định những quyền cơ bản và bổn phận của trẻ em; trách nhiệm của nhà nước, gia đình và xã hội đối với công tác bảo vệ trẻ em. Trẻ em được nhà nước và xã hội tôn trọng, bảo vệ tính mạng, thân thể, nhân phẩm và danh dự. Nghiêm cấm việc ngược đãi, làm nhục, hành hạ, ruồng bỏ trẻ em; bắt trộm, bắt cóc, mua bán, đánh tráo trẻ em; kích động, lôi kéo, ép buộc trẻ em thực hiện những hành vi vi phạm pháp luật hoặc làm những việc có hại đến sự phát triển lành mạnh của trẻ em.
Đồng thời, Hội đồng bộ trưởng và các bộ ngành đã ban hành nhiều văn bản pháp quy điều hành hoạt động bảo vệ trẻ em như: Quyết định số 329/CT ngày 12/9/1990 của Chủ tịch Hội đồng Bộ trưởng về việc đổi tên Ủy ban Thiếu niên Nhi đồng Việt Nam thành Ủy ban Bảo vệ và chăm sóc trẻ em Việt Nam; Chỉ thị số 06/1998/CT-TTg ngày 23/01/1998 của Thủ tướng Chính phủ về việc tăng cường công tác bảo vệ trẻ em, ngăn ngừa và giải quyết tình trạng trẻ em lang thang, trẻ em bị lạm dụng sức lao động; Quyết định số 134/1999/QĐ-TTg ngày 31/5/1999 của Thủ tướng Chính phủ về việc phê duyệt chương trình hành động bảo vệ trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt khó khăn giai đoạn 1999 - 2002;...
Trong giai đoạn này, công tác bảo vệ trẻ em đã có chuyển biến rõ rệt cả về nhận thức và tổ chức thực hiện. Các chương trình, chính sách, chế độ đối với trẻ em đã được triển khai tích cực; hệ thống tổ chức bộ máy làm công tác bảo vệ, chăm sóc trẻ em được hình thành từ trung ương tới cấp cơ sở và ở một số bộ, ngành, đoàn thể trung ương. Đây là những hành động thiết thực để thực hiện những cam kết của nước ta với cộng đồng quốc tế về việc thực hiện Công ước của Liên hợp quốc về Quyền trẻ em. Công tác bảo vệ trẻ em cũng đạt được nhiều kết quả tốt. Tuy nhiên, trong giai đoạn này mục tiêu trong công tác trẻ em vẫn tập trung chủ yếu vào lĩnh vực chăm sóc và giáo dục trẻ em.
4. Giai đoạn 2004 đến nay
Bước sang thế kỷ XXI, cộng đồng quốc tế đã cam kết thực hiện các mục tiêu Thiên niên kỷ, trong đó có mục tiêu vì trẻ em và kêu gọi toàn nhân loại hãy bảo đảm cho trẻ em một tương lai tốt đẹp hơn. Trong giai đoạn này, Việt Nam đã phê chuẩn hai Nghị định thư bổ sung cho Công ước của Liên hợp quốc về Quyền trẻ em và nhiều Công ước quốc tế khác liên quan trực tiếp tới hoạt động bảo vệ trẻ em như: Công ước 138 về tuổi tối thiểu đi làm việc, Công ước số 182 về cấm và hành động ngay lập tức để xoá bỏ các hình thức lao động trẻ em tồi tệ nhất, Công ước La Hay số 33 về bảo vệ trẻ em và hợp tác trong lĩnh vực con nuôi quốc tế,…
Việt Nam cũng đã ban hành nhiều chủ trương, chính sách và pháp luật về trẻ em nhằm tạo cơ sở pháp lý cho việc bảo vệ trẻ em. Các văn bản pháp luật của Việt Nam ngày càng thể hiện sự hài hòa hơn với Công ước của Liên hợp quốc về Quyền trẻ em và các văn kiện quốc tế về trẻ em mà Việt Nam tham gia và cam kết như tôn trọng và bảo đảm thực hiện những quyền trẻ em; thực hiện mọi biện pháp thích hợp về lập pháp, hành pháp, xã hội và giáo dục để bảo vệ trẻ em khỏi mọi hình thức bạo lực về thể chất hoặc tinh thần; thực hiện bảo vệ trẻ em theo hệ thống nhằm bảo đảm phòng ngừa, hỗ trợ và can thiệp kịp thời;...
Hiến pháp năm 1992 (sửa đổi, bổ sung năm 2001) đã được thay thế bằng Hiến pháp năm 2013, trong đó có một chương riêng quy định về quyền con người. Hiến pháp năm 2013 có 02 điều (Điều 37 và Điều 58) quy định về trẻ em.
Trong giai đoạn này, pháp luật Việt Nam đã hướng dần tới việc bảo vệ trẻ em nhiều hơn. Đầu tiên là Luật Bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em năm 2004 thay thế cho Luật Bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em năm 1991. Luật này có kế thừa và phát huy những hiệu quả của Luật năm 1991 về vấn đề trẻ em nhưng đồng thời tiếp thu có chọn lọc các quy định của pháp luật các nước và văn kiện quốc tế; sửa đổi, bổ sung những quy định để điều chỉnh các quan hệ mới phát sinh, bảo đảm phù hợp, thống nhất hơn với hệ thống pháp luật hiện hành, đáp ứng yêu cầu thực tiễn đặt ra. Lần đầu tiên, Luật đã quy định đầy đủ và cụ thể như một chế định hoàn chỉnh về bảo vệ, chăm sóc trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt. Đây là đối tượng trẻ em bị xâm hại cần bảo vệ, chăm sóc đặc biệt trong đời sống xã hội.
Tuy nhiên, bối cảnh kinh tế - xã hội của đất nước có nhiều thay đổi, sự hội nhập quốc tế ngày càng sâu rộng đã làm xuất hiện nhiều vấn đề mới tác động đến công tác bảo vệ trẻ em. Vì thế, Luật Bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em năm 2004 đã bộc lộ những hạn chế, bất cập, không đáp ứng yêu cầu của các vấn đề mới phát sinh, đặc biệt là vấn đề về bảo vệ trẻ em. Vì vậy, ngày 05 tháng 4 năm 2016, Quốc hội khóa XIII đã thông qua Luật Trẻ em gồm 7 chương với 106 điều (tăng 46 điều so với Luật 2004).
Luật Trẻ em năm 2016 quy định trẻ em có 25 quyền theo Công ước của Liên hợp quốc về Quyền trẻ em (tăng 15 quyền so với Luật năm 2004); quy định 15 nhóm hành vi vi phạm quyền trẻ em bị nghiêm cấm; 14 nhóm trẻ em có hoàn cảnh đặc biệt (tăng 4 nhóm so với Luật năm 2004); quy định cụ thể biện pháp bảo vệ trẻ em từ phòng ngừa, hỗ trợ đến can thiệp và trách nhiệm thực hiện của các cơ quan, tổ chức, gia đình, cá nhân để bảo đảm trẻ em được an toàn, được hỗ trợ và can thiệp kịp thời khi có nguy cơ hoặc đang bị xâm hại.
Cùng với đó, hệ thống các văn bản pháp luật khác cũng đã được Nhà nước ban hành hoặc sửa đổi, bổ sung cho phù hợp như: Bộ luật Hình sự; Bộ luật Tố tụng hình sự, Bộ luật Dân sự; Bộ luật Lao động; Luật Hôn nhân và gia đình; Luật Phòng, chống ma túy; Luật Phòng, chống mua bán người; Luật Xử lý vi phạm hành chính; Luật Khám bệnh, chữa bệnh; Luật Nuôi con nuôi;...
Ngoài ra, Chính phủ, các bộ, ngành và địa phương cũng đã sửa đổi, bổ sung hoặc ban hành mới hàng trăm các văn bản dưới luật khác để tạo ra khuôn khổ pháp lý ngày càng hoàn chỉnh hơn về bảo vệ trẻ em theo hệ thống.
Trong giai đoạn này, nhiều chính sách về bảo vệ trẻ em cũng đã được ban hành như: Chương trình hành động quốc gia vì trẻ em Việt Nam giai đoạn 2001 - 2010 ban hành kèm theo Quyết định số 23/2001/QĐ-TTg ngày 26/02/2001 của Thủ tướng Chính phủ; Chương trình ngăn ngừa và giải quyết tình trạng trẻ em lang thang, trẻ em bị xâm hại tình dục và trẻ em phải lao động nặng nhọc, trong điều kiện độc hại, nguy hiểm giai đoạn 2004 - 2010 ban hành kèm theo Quyết định số 19/2004/QĐ-TTg ngày 12/02/2004 của Thủ tướng Chính phủ; Chương trình hành động phòng, chống tội phạm buôn bán phụ nữ, trẻ em từ năm 2005 đến năm 2010 ban hành kèm theo Quyết định số 312/2005/QĐ-TTg ngày 30/11/2005 của Thủ tướng Chính phủ; Chương trình quốc gia bảo vệ trẻ em giai đoạn 2011 - 2015 ban hành kèm theo Quyết định số 267/QĐ-TTg ngày 22/02/2011 của Thủ tướng Chính phủ. Chương trình quốc gia bảo vệ trẻ em giai đoạn 2016 - 2020 ban hành kèm theo Quyết định số 2361/QĐ-TTg ngày 22/12/2015 của Thủ tướng Chính phủ; Chương trình phòng, chống tai nạn, thương tích trẻ em giai đoạn 2016 - 2020 ban hành kèm theo Quyết định số 234/QĐ-TTg ngày 05/02/2016 của Thủ tướng Chính phủ;...
Có thể nói, chính sách về bảo vệ trẻ em trong giai đoạn này hướng dần tới mục tiêu tạo môi trường an toàn, lành mạnh mà ở đó tất cả trẻ em đều được bảo vệ. Vấn đề bảo vệ trẻ em đã được quy định theo hướng hệ thống bảo vệ trẻ em và theo ba cấp độ phòng ngừa, hỗ trợ, can thiệp. Tổ chức bộ máy làm công tác Bảo vệ, chăm sóc và giáo dục trẻ em trong giai đoạn này có nhiều thay đổi từ trung ương tới cấp cơ sở. Bắt đầu bằng việc thành lập Ủy ban Dân số, Gia đình và Trẻ em năm 2002 trên cơ sở hợp nhất Ủy ban Bảo vệ và chăm sóc trẻ em Việt Nam với Ủy ban quốc gia Dân số - Kế hoạch hóa gia đình. Tổ chức bộ máy thời kỳ này được củng cố tốt hơn từ trung ương tới cơ sở, kết hợp với quản lý đa ngành, đa lĩnh vực và có mạng lưới cán bộ sâu rộng tới tận thôn, bản.
Tuy nhiên, từ năm 2007 đến nay, Ủy ban Dân số, Gia đình và Trẻ em giải thể và nhiệm vụ quản lý nhà nước về trẻ em do Bộ Lao động Thương binh và Xã hội quản lý. Bộ đã thành lập Cục Bảo vệ, chăm sóc trẻ em để tham mưu giúp Bộ trưởng Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội thực hiện chức năng quản lý nhà nước về lĩnh vực trẻ em.
Ở địa phương, tổ chức bộ máy chỉ có cấp phòng thuộc Sở Lao động Thương binh và Xã hội, còn ở cấp quận, huyện chỉ có cán bộ chuyên trách và xã phường thì có cán bộ kiêm nhiệm. Hệ thống cộng tác viên về trẻ em được chuyển giao cho ngành y tế. Do đó, sự thay đổi lớn về tổ chức bộ máy làm công tác trẻ em từ Trung ương tới cơ sở đã ảnh hưởng tới công tác tổ chức thực hiện bảo vệ trẻ em.
TS. HỨA HUY HOÀNG
Trường Đại học Kiểm sát Hà Nội
