1. Quan niệm quản lý nhà nước về xác nhận, chứng thực
Trước hết, cần làm rõ thuật ngữ quản lý nhà nước để làm cơ sở cho việc nghiên cứu chuyên sâu khái niệm quản lý nhà nước về công chứng, chứng thực.
Trong khoa học hành chính công, có nhiều cách hiểu khác nhau đối với thuật ngữ quản lý nhà nước. Với nghĩa rộng, quản lý nhà nước là hoạt động mang tính chất quyền lực công trên cả 3 lĩnh vực: lập pháp, hành pháp và tư pháp, nghĩa là quản lý nhà nước là sự tác động, tổ chức, điều chỉnh mang tính quyền lực nhà nước, thông qua hoạt động của bộ máy nhà nước, bằng phương tiện, công cụ, cách thức tác động của nhà nước đối với các lĩnh vực đời sống chính trị, kinh tế văn hoá - xã hội và các lĩnh vực khác của đời sống xã hội theo đường lối quan điểm của Đảng cầm quyền. Theo nghĩa hẹp, quản lý nhà nước là quá trình tổ chức, điều hành của hệ thống cơ quan hành chính nhà nước đối với các quá trình xã hội và hoạt động của con người theo pháp luật, nhằm đạt được mục tiêu, yêu cầu, nhiệm vụ nhà nước đặt ra. Như vậy, có thể thấy, với nghĩa này thì quản lý nhà nước đồng nghĩa với quản lý hành chính nhà nước và nhà nước sử dụng “quyền lực công” tác động lên các đối tượng quản lý. Theo cách hiểu chung nhất, “quyền lực công” được thể hiện với 2 chức năng: chức năng quản lý (cai trị) và chức năng cung ứng dịch vụ. Tuy nhiên, nếu xét về bản chất thì chức năng cung ứng dịch vụ chỉ là chức năng phụ, có thể nằm trong chức năng chính vì việc cung ứng dịch vụ nhằm đạt được mục tiêu quản lý, theo các yêu cầu và định hướng quản lý của nhà nước. Trong thực tiễn hiện nay, có những hoạt động cung ứng dịch vụ chỉ thuộc về nhà nước, ví dụ: hoạt động cấp giấy chứng minh nhân dân, giấy chứng nhận độc thân, giấy đăng ký kết hôn, khai sinh, khai tử. Các loại giấy tờ này tuy được thực hiện theo hình thức cung ứng dịch vụ hành chính công nhưng không phải theo yêu cầu đơn thuần từ phía người dân mà do yêu cầu quản lý của Nhà nước, tức là Nhà nước buộc người dân phải thực hiện theo quy định của pháp luật. Tuy nhiên, có những hoạt động dịch vụ công khác chỉ bắt nguồn từ nhu cầu của người dân (đối lúc cũng do những hệ lụy từ phía nhà nước), ví dụ: chứng thực bản sao, công chứng hợp đồng, giao dịch, xác nhận tình trạng tài sản vợ chồng... Các hoạt động này có thể “xã hội hóa” được, tức là các cá nhân, tổ chức phi nhà nước có thể cung ứng dịch vụ này.
Trong hoạt động cung ứng dịch vụ hành chính công, hoạt động xác nhận, chứng thực có tác động rất lớn đến các quan hệ xã hội. Hành vi công chứng, chứng thực có thể dẫn đến hệ quả pháp lý làm phát sinh, thay đổi hoặc chấm dứt các quan hệ xã hội đã được xác lập giữa các cá nhân, tổ chức. Do đó, quản lý nhà nước về xác nhận, chứng thực chính là việc chủ thể quản lý sử dụng các cách thức, biện pháp quản lý khác nhau nhằm đạt được mục tiêu Nhà nước đặt ra, đó là tính ổn định của các giao dịch kinh tế, dân sự cho mục đích phát triển kinh tế, xã hội của một đất nước (như trên đã dẫn - chức năng cung ứng dịch vụ nằm trong chức năng cai trị, nhằm đạt mục đích quản lý nhà nước).
Trong phạm vi bài viết này, thuật ngữ quản lý nhà nước được hiểu theo nghĩa hẹp, đó là hoạt động thực thi quyền hành pháp của nhà nước; là sự tác động có tổ chức và điều chỉnh bằng pháp luật đối với các quá trình xã hội và hành vi hoạt động của con người do các cơ quan thuộc bộ máy hành chính nhà nước từ trung ương đến cơ sở tiến hành nhằm duy trì và phát triển các mối quan hệ xã hội và trật tự pháp luật, thoả mãn nhu cầu của con người.
Như vậy, có thể hiểu “Quản lý nhà nước về công chứng, chứng thực là những cách thức, biện pháp mà cơ quan nhà nước có thẩm quyền tác động lên quá trình thực hiện hoạt động công chứng, chứng thực nhằm đảm bảo bảo quản lý theo đúng mục tiêu, định hướng nhà nước đặt ra và mong muốn đạt tới, đó là làm cho các hoạt động này diễn tiến theo đúng quy định của pháp luật, bảo đảm an toàn pháp lý trong quan hệ dân sự, kinh tế..., góp phần phòng ngừa vi phạm pháp luật, duy trì trật tự, an toàn xã hội”.
2. Nội dung quản lý nhà nước về xác nhận, chứng thực
2.1. Xây dựng, ban hành thể chế về công chứng, chứng thực
Ban hành thể chế quản lý nhà nước (trong đó bao gồm văn bản quy phạm pháp luật) là một đặc điểm quan trọng của quản lý nhà nước, thể hiện bản chất chấp hành và điều hành. Trong việc quản lý nhà nước về công chứng, chứng thực, việc các cơ quan có thẩm quyền ở Trung ương như Quốc hội phải ban hành Luật (Luật công chứng), Chính phủ ban hành Nghị định (Nghị định số 75, Nghị định số 79, Nghị định số 02), Bộ Tư pháp ban hành Thông tư, các Bộ khác có liên quan phối hợp với Bộ Tư pháp ban hành Thông tư liên tịch... Thực tiễn cho thấy, hoạt động ban hành văn bản thi hành luật và hướng dẫn, thực thi công tác quản lý cũng như hoạt động xác nhận, chứng thực chủ yếu do Chính phủ, Bộ Tư pháp, UBND cấp tỉnh thực hiện.
Trong phạm vi thẩm quyền đã được pháp luật quy định, cơ quan quản lý nhà nước xây dựng, ban hành thể chế quản lý nhà nước về lĩnh vực xác nhận, chứng thực nhằm đảm bảo thực hiện thống nhất trong phạm vi toàn quốc. Ở đây cần nhấn mạnh vai trò của Bộ Tư pháp trong việc quy hoạch, dự báo hướng phát triển của hoạt động xác nhận, chứng thực. Từ đó, xây dựng và trình Chính phủ thông qua các chính sách phát triển xác nhận, chứng thực một cách chuẩn xác, theo một lộ trình hợp lý.
Hoạt động xây dựng và ban hành thể chế quản lý nhà nước trong lĩnh vực xác nhận, chứng thực được thể hiện qua các văn bản sau: Sắc lệnh số 59/SL ngày 15/11/1945 về việc ấn định thể lệ thị thực các giấy tờ; Nghị định số 45; Nghị định số 31/CP ngày 18/5/1996 của Chính phủ ban hành về tổ chức hoạt động công chứng, chứng thực (gọi tắt là Nghị định số 31); Nghị định số 75; Nghị định số 79; Nghị định số 02; Nghị định số 60/2009/NĐ-CP ngày 23 tháng 7 năm 2009 của Chính phủ quy định xử phạt vi phạm hành chính trong lĩnh vực tư pháp (gọi tắt là Nghị định số 60); Nghị định số 06/2012/NĐ-CP ngày 02 tháng 02 năm 2012 sửa đổi, bổ sung một số điều về các Nghị định về hộ tịch, hôn nhân và gia đình và chứng thực (gọi tắt là Nghị định số 06); Thông tư số 03/2008/TT-BTP ngày 25/8/2008 của Bộ Tư pháp hướng dẫn thi hành một số điều của Nghị định số 79 (gọi tắt là Thông tư số 03); Thông tư liên tịch số 91/2008/TTLT-BTC-BTP ngày 17/10/2008 của Bộ Tư pháp và Bộ Tài chính hướng dẫn về mức thu, chế độ thu, nộp, quản lý và sử dụng phí công chứng (gọi tắt là Thông tư số 91); Thông tư liên tịch số 92/2008/TTLT-BTC-BTP ngày 17/10/2008 của Bộ Tài chính và Bộ Tư pháp hướng dẫn mức thu, chế độ thu, nộp, quản lý và sử dụng lệ phí cấp bản sao, lệ phí chứng thực (gọi tắt là Thông tư số 92); Thông tư số 11/2011/TT-BTP ngày 27/6/2011 của Bộ Tư pháp hướng dẫn thực hiện một số nội dung về công chứng viên, tổ chức và hoạt động công chứng, quản lý nhà nước về công chứng (gọi tắt là Thông tư số 11); Thông tư số 08/2012/TTLT-BTC-BTP ngày 19/01/2012 hướng dẫn về mức thu, chế độ thu, nộp, quản lý và sử dụng phí công chứng (gọi tắt là Thông tư số 08); Luật Công chứng và một số văn bản quy phạm pháp luật khác.
Thể chế quản lý nhà nước về xác nhận, chứng thực được ban hành có hai mục đích cơ bản:
Thứ nhất, hướng dẫn chuyên môn nghiệp vụ trong lĩnh vực xác nhận, chứng thực. Đây là một trong những loại văn bản hướng dẫn, chỉ đạo hoạt động chuyên ngành. Hoạt động này, có tầm quan trọng rất lớn trong việc áp dụng và thực hiện thống nhất pháp luật, tránh những sai sót xảy ra trong quá trình thực hiện hành vi xác nhận, chứng thực cũng như góp phần nâng cao trình độ chuyên môn nghiệp vụ cho cán bộ, công chức.
Thứ hai, các văn bản này thể hiện chức năng quản lý nhà nước chuyên ngành. Đó là việc chỉ đạo, điều hành về tổ chức và hoạt động xác nhận, chứng thực từ Trung ương đến địa phương. Đây là một trong những yếu tố cơ bản thể hiện chức năng, vai trò quản lý nhà nước của các cơ quan từ Chính phủ, Bộ Tư pháp, Sở Tư pháp trên cơ sở chức năng nhiệm vụ đã được pháp luật quy định, đặc biệt là vai trò điều hành, chỉ đạo của những người đứng đầu hệ thống các cơ quan này từ Thủ tướng Chính phủ, Bộ trưởng Bộ Tư pháp, Giám đốc Sở Tư Pháp về tổ chức và hoạt động xác nhận, chứng thực. Trong các văn bản này thể hiện định hướng của Nhà nước đối với tổ chức và hoạt động chuyên ngành xác nhận, chứng thực.
Trong các văn bản như Nghị định số 79 hoặc Luật công chứng, có thể thấy được xu hướng quản lý của Nhà nước đang dần “thoáng” hơn, thể hiện định hướng “xã hội hóa” mạnh hoạt động chứng thực nhưng hoạt động chứng thực vẫn “ôm đồm” thực hiện theo kiểu quản lý “vừa đá bóng, vừa thổi còi’. Do vậy, muốn hiệu quả quản lý nhà nước đạt được tối ưu, cần thiết phải đổi mới tư duy, cách thức quản lý. Điều cần thiết là phải xác định những hoạt động nào có thể “xã hội hóa” được, định hướng như thế nào để quản lý nhà nước thông thoáng hơn, phục vụ tốt hơn nhu cầu người dân. Tuy nhiên, thể chế về “xã hội hóa” chứng thực vẫn chưa được xây dựng và ban hành trên thực tiễn. Về mặt lý luận, có thể thấy rằng “xã hội hóa” chứng thực là một vấn đề tất yếu và phù hợp với khoa học luật và khoa học hành chính công. Do vậy, nhà nước cần có chính sách “xã hội hóa” chứng thực để hoạt động chứng thực phục vụ tốt hơn nhu cầu của người dân và hiệu quả công tác quản lý nhà nước cũng tốt hơn.
Như vậy, việc xây dựng, ban hành thể chế quản lý nhà nước về xác nhận, chứng thực chứng thực đóng vai trò quan trọng, là yếu tố tiền đề cho công tác quản lý nhà nước trên thực tiễn. Tuy nhiên, thể chế quản lý nhà nước về xác nhận, chứng thực vẫn thiếu đi các quy định về “xã hội hóa” chứng thực, vẫn còn nhiều điểm bất cập, chưa đồng bộ với các thể chế quản lý nhà nước trên các lĩnh vực khác như đất đai, nhà ở...
2.2. Tổ chức thực hiện thể chế về công chứng, chứng thực
Khi các thể chế được ban hành, muốn đưa vào áp dụng trong thực tiễn thì phải tổ chức thực hiện. Hiện nay, việc tổ chức thực hiện các thể chế về xác nhận, chứng thực do chính các cơ quan nhà nước có thẩm quyền và các tổ chức hành nghề công chứng triển khai thực hiện với các nội dung sau:
Một là, tổ chức triển khai thực hiện các văn bản quy phạm pháp luật về xác nhận, chứng thực.
Các quy định về xác nhận, chứng thực và quản lý nhà nước về xác nhận, chứng thực hiện nay tương đối phức tạp nên việc tổ chức triển khai thực hiện trên thực tiễn cũng còn nhiều vấn đề cần phải nghiên cứu, bàn luận trên phương diện lý luận khoa học pháp lý và khoa học hành chính công.
Hai là, tổ chức thực hiện chính sách về "xã hội hóa” chứng thực.
Việc “xã hội hóa” chứng thực là nhu cầu tất yếu, vì chính bản thân nó cũng là hoạt động dịch vụ “làm chứng” như “công chứng”, muốn dịch vụ này hiệu quả hơn, đáp ứng tốt hơn nhu cầu của người dân thì Nhà nước phải có chính sách “xã hội hóa” hoạt động chứng thực.
Nói tóm lại, trên phương diện lý luận, việc tổ chức triển khai thực hiện các chính sách, thể chế quản lý nhà nước về xác nhận, chứng thực phải đảm bảo các tiêu chí cụ thể sau: (1) tổ chức thực hiện nghiêm chỉnh các chính sách, thể chế là một đòi hỏi khách quan của quản lý nhà nước; (2) việc tổ chức thực hiện các chính sách, các thể chế phải bảo đảm các hình thức, sự tuân thủ, chấp hành, sử dụng và áp dụng pháp luật để ra các quyết định hành chính làm phát sinh, đình chỉ hoặc chấm dứt một quan hệ xã hội cụ thể; (3) hướng dẫn chuyên môn nghiệp vụ; (4) chỉ đạo, điều hành về tổ chức và hoạt động công chứng, chứng thực; (5) các chính sách, thể chế được ban hành và được triển khai thông qua các văn bản pháp luật chuyên ngành về xác nhận, chứng thực..
2.3. Kiểm tra, thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm việc thực hiện thể chế về xác nhận, chứng thực
Công tác kiểm tra, thanh tra, giải quyết khiếu nại, tố cáo và xử lý vi phạm thể chế (đặc biệt là quy định pháp luật) về tổ chức và hoạt động xác nhận, chứng thực là một khâu không thể thiếu trong hoạt động quản lý nhà nước. Thông qua kiểm tra chủ thể quản lý sẽ xây dựng các biện pháp nhằm phát huy những ưu điểm đã đạt được, khắc phục những thiếu sót, hạn chế trong quá trình tổ chức và hoạt động của cơ quan, đơn vị, tổ chức, cá nhân... Đồng thời, phát hiện kịp thời những hành vi trái pháp luật, trên cơ sở đó áp dụng các biện pháp xử lý thích hợp trong khuôn khổ quyền hạn được pháp luật cho phép nhằm khôi phục lại trật tự pháp luật, trật tự quản lý hành chính nhà nước đã bị xâm phạm.
Kiểm tra việc thực hiện thể chế về xác nhận, chứng thực là một biện pháp quan trọng để bảo đảm việc tôn trọng và thực hiện nghiêm chỉnh pháp luật về xác nhận, chứng thực, khắc phục, phòng ngừa những vi phạm pháp luật trong lĩnh vực này. Gắn với hoạt động thanh tra, kiểm tra là hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo về xác nhận, chứng thực.
Về phía chủ thể quản lý, thông qua kiểm tra sẽ giúp phát hiện những thiếu sót, yếu kém, bất cập trong quản lý, từ đó đề ra các biện pháp khắc phục, sửa chữa cũng như các biện pháp tác động phù hợp nhằm phát huy, nhân rộng những điển hình tích cực.
Do hoạt động xác nhận, chứng thực là hoạt động thu phí, vì vậy trong trường hợp cần thiết thành phần đoàn kiểm tra còn có cả cơ quan thuế, tài chính tham gia.
Đối với hoạt động chứng thực, do tính chất đặc thù hiện nay là cơ quan quản lý nhà nước vừa thực hiện hoạt động chứng thực vừa thực hiện chức năng quản lý nhà nước “vừa đá bóng, vừa thổi còi” nên công tác quản lý nhà nước theo kiểu vừa làm vừa tự quản lý chính mình.
Trong hoạt động quản lý nhà nước, gắn với hoạt động thanh tra, kiểm tra là hoạt động giải quyết khiếu nại, tố cáo. Đây cũng là hoạt động có vai trò quan trọng trong việc bảo vệ quyền và lợi ích hợp pháp của cá nhân, tổ chức trước những hành vi vi phạm pháp luật của cơ quan nhà nước và các cán bộ, công chức hoạt động quản lý nhà nước nói chung và đối với những người thực hiện xác nhận, chứng thực nói riêng.
Bên cạnh đó, về phía chủ thể quản lý, thông qua kiểm tra sẽ giúp phát hiện những thiếu sót, yếu kém, bất cập trong quản lý, từ đó đề ra các biện pháp khắc phục, sửa chữa cũng như các biện pháp tác động phù hợp nhằm phát huy, nhân rộng những điển hình tích cực.
Đối với hoạt động chứng thực, do hiện tại đang là hành vi của người có thẩm quyền (cán bộ, công chức) trong cơ quan hành chính nhà nước nên vẫn thực hiện theo cơ chế quyền lực hành chính và tuân thủ quy định của Luật khiếu nại, Luật tố cáo.
2.4. Chế độ báo cáo, sơ kết, tổng kết, đánh giá, rút kinh nghiệm trong quản lý nhà nước về xác nhận, chứng thực
Nghiên cứu làm rõ các nội dung cơ bản trong việc báo cáo, sơ kết, tổng kết, đánh giá công tác quản lý nhà nước đối với xác nhận, chứng thực, qua đó làm rõ trên phương diện lý luận, việc báo cáo, sơ kết, tổng kết, đánh giá công tác quản lý nhà nước đối với xác nhận, chứng thực nhằm đạt được những mục đích cơ bản như sau trong quản lý:
- Nhằm nắm bắt các thông tin, số liệu thực tế về tổ chức và hoạt động xác nhận, chứng thực.giúp cho các cơ quan, cá nhân, tổ chức có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong lĩnh vực này kịp thời xây dựng, điều chỉnh chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển xác nhận, chứng thực trong thời gian tới.
- Nhằm đánh giá cơ sở lý luận và các quy định pháp luật đối với hiệu quả về tổ chức và hoạt động xác nhận, chứng thực; về tình hình tổ chức của các Sở Tư pháp, UBND cấp huyện, cấp xã.
- Nhận xét, đánh giá được cơ sở lý luận về cơ chế phối hợp thực hiện của các cơ quan từ cơ quan trung đến địa phương trong quản lý nhà nước về xác nhận, chứng thực.
Tổng kết, đánh giá hoạt động xác nhận, chứng thực nhằm nắm bắt các thông tin, số liệu thực tế về tình hình hoạt động công chứng, chứng thực giúp cho các cơ quan, cá nhân, tổ chức có chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn trong lĩnh vực công chứng, chứng thực kịp thời xây dựng, điều chỉnh chiến lược, quy hoạch, kế hoạch phát triển, chính sách, pháp luật trong lĩnh vực này.
Tổng kết, đánh giá hoạt động công chứng, chứng thực cần phải được phối hợp thực hiện thống nhất trong tất cả các cơ quan từ cơ quan trung ương (Chính phủ, Bộ Tư pháp) đến các cơ quan địa phương (UBND cấp tỉnh, Sở Tư pháp, Ủy ban nhân dân quận, huyện, phường, xã, thị trấn) nhằm tạo sự đồng bộ, thống nhất trong quá trình thực hiện chức năng, nhiệm vụ trong xác nhận, chứng thực.
Trong điều kiện hiện nay, với sự trợ giúp của các phương tiện khoa học kỹ thuật hiện đại, công tác thống kê báo cáo tổng hợp đánh giá được thực hiện nhanh chóng, chính xác kịp thời, phục vụ đắc lực cho hoạt động quản lý nhà nước trong lĩnh vực xác nhận, chứng thực.
ThS. NGUYỄN ĐỨC ANH
Đại học Kinh tế - Luật Thành phố Hồ Chí Minh
