1. Sáp nhập đơn vị hành chính cấp tỉnh - quyết sách chiến lược trong cải cách chính quyền địa phương
Bản chất của việc sáp nhập đơn vị hành chính cấp tỉnh là phân định lại vùng hành chính công cộng địa phương, nghĩa là “nhà nước căn cứ vào những nguyên tắc nhất định, phân chia lãnh thổ quốc gia thành nhiều cấp, nhiều khu vực lớn nhỏ khác nhau để tiện việc thiết lập chính quyền địa phương các cấp, các khu vực và quản lý công việc hành chính công cộng”1.
Sự phân định một cách khoa học các khu vực hành chính có liên quan trực tiếp đến sự vững chắc của chính quyền quốc gia, góp phần quán triệt một cách hữu hiệu ý chí nhà nước và củng cố chính quyền nhà nước. V.I. Lênin từng khẳng định: “Tôi nghĩ rằng trong một số tỉnh nào đấy, nếu không phải trong tất cả mọi tỉnh, các đại hội nông dân đã thiết lập một chính quyền địa phương đại diện cho quyền lợi và ý chí của đa số, một chính quyền đại diện cho ý chí của nhân dân, tức là của đa số những người cày cấy ruộng đất - khi mà một chính quyền địa phương như thế đã được thành lập, nếu nông dân thông qua một quyết định theo đa số, trong một làng hay trong một tổng, một huyện, một tỉnh thì quyết định đó là quyết định của một chính quyền được nông dân thừa nhận. Nhân dân làm nghề nông, ở địa phương, không thể không tôn trọng chính quyền đó, vì rằng chính quyền đó, do tự do bầu cử mà ra”2. Nếu chính quyền địa phương hoạt động không hiệu quả, không đại diện cho “ý chí” và không mang lại “quyền lợi” cho nhân dân thì sẽ làm giảm tính chính đáng của chính quyền nhà nước. Vì vậy, chiến lược sáp nhập đơn vị hành chính cấp tỉnh gắn với việc cấu trúc lại hệ thống chính quyền địa phương theo hướng “tinh gọn, hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả” không nằm ngoài nguyên lý bảo đảm tính vững chắc của quyền lực nhà nước dân chủ.
Sự phân vùng hành chính có liên quan trực tiếp đến năng lực và hiệu quả quản lý của nhà nước. Việc phân định địa giới hành chính, thiết lập chính quyền địa phương nhằm nâng cao hiệu quả quản lý hành chính. Nếu việc phân vùng hành chính không khoa học, không hợp lý thì mục tiêu đó khó có thể thực hiện. Cần khẳng định rằng, quản trị quốc gia không chỉ dừng lại ở mục tiêu phụng sự lợi ích chung, mà còn phải tối ưu hóa năng lực vận hành thực tế. Cũng như khu vực tư nhân, hệ thống hành chính hiện đại đòi hỏi sự tiết kiệm chi phí đi kèm với việc hoàn thành nhiệm vụ trong điều kiện lý tưởng nhất, đặc biệt chú trọng chất lượng dịch vụ công dựa trên nguồn lực hiện hữu.
Dưới lăng kính quản trị công hiện đại, cả khu vực công và khu vực tư nhân đều chịu sự tác động của những thách thức tương đồng, đặc biệt là sự phát triển mạnh mẽ của khoa học, công nghệ, cùng những áp lực cạnh tranh mang tính hệ thống. Thực trạng này đòi hỏi phải gia tăng năng suất để tối ưu hóa nguồn lực đang dần khan hiếm trong môi trường quản trị. Bên cạnh đó, các định chế nhà nước còn phải nỗ lực đáp ứng những kỳ vọng ngày càng đa dạng từ phía người dân và các chủ thể thụ hưởng dịch vụ công. Nói cách khác, để nâng cao hiệu quả và năng suất, nhà nước cũng cần áp dụng những quy tắc của doanh nghiệp3. Việc tinh gọn bộ máy hành chính thông qua sáp nhập đơn vị hành chính nhỏ thành các đơn vị hành chính lớn hơn được các nhà lý thuyết quản trị công tán đồng, với niềm tin rằng điều này sẽ khắc phục được ranh giới thẩm quyền bị phân mảnh, tốn kém, trùng lặp và đôi khi chồng chéo nhau. Theo cách tiếp cận này, các đơn vị chính quyền địa phương lớn hơn có thể “tận dụng lợi thế về quy mô kinh tế trong việc cung cấp dịch vụ công. Nhờ quy mô lớn hơn mà năng lực quản lý cũng lớn hơn, có khả năng đảm nhiệm nhiều chức năng hơn và phân phối lại các nguồn lực kinh tế và tổ chức hiệu quả hơn, do đó đạt được khả năng phản ứng chính trị lớn hơn đối với nhu cầu và yêu cầu của công dân. Theo quan điểm này, để hoạt động hiệu quả, chính quyền địa phương phải có đủ quy mô và thẩm quyền”4.
2. Sáp nhập đơn vị hành chính cấp tỉnh năm 2025 ở Việt Nam - bước đột phá trong tư duy quản trị quốc gia hiện đại
Ngày 12/6/2025, Quốc hội đã thông qua nghị quyết sắp xếp, sáp nhập đơn vị hành chính cấp tỉnh năm 2025, quyết định thành lập 23 tỉnh, thành phố mới trên cơ sở phương án sắp xếp, sáp nhập 52 tỉnh, thành phố. Cùng với 11 tỉnh, thành phố không thực hiện sắp xếp, từ ngày 01/7/2025, Việt Nam có 34 đơn vị hành chính cấp tỉnh, gồm 6 thành phố trực thuộc Trung ương và 28 tỉnh. Việc cắt giảm tới 46,03% số lượng tỉnh, thành phố là minh chứng cho bước đột phá về tư duy quản trị quốc gia của Đảng trong kỷ nguyên mới.
Hạt nhân của sự đổi mới tư duy lần này nằm ở việc tái định nghĩa mục tiêu quy hoạch không gian địa chính trị. Nếu như trước đây việc phân định địa giới hành chính thường dựa trên kế thừa lịch sử và đặc thù tập quán nhằm phục vụ quản trị hành chính thuần túy, thì hiện nay, việc sáp nhập dựa trên cơ sở nhận thức đầy đủ về tính tất yếu của việc tái cấu trúc không gian phát triển, nhằm tối đa hóa dư địa và khai thác triệt để lợi thế cạnh tranh đặc thù của các cực tăng trưởng vùng trong bối cảnh mới. Kết luận số 127-KL/TW ngày 28/02/2025 của Bộ Chính trị, Ban Bí thư về triển khai nghiên cứu, đề xuất tiếp tục sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị chỉ rõ: “Đối với cấp tỉnh: Ngoài căn cứ về quy mô dân số, diện tích, cần nghiên cứu kỹ quy hoạch tổng thể quốc gia, quy hoạch vùng, quy hoạch địa phương, chiến lược phát triển kinh tế - xã hội, phát triển ngành, mở rộng không gian phát triển, phát huy lợi thế so sánh, đáp ứng yêu cầu phát triển đối với từng địa phương và yêu cầu, định hướng phát triển của giai đoạn mới... làm cơ sở, căn cứ khoa học trong sắp xếp”5.
Thực tế cho thấy, nhiều vấn đề phát triển kinh tế - xã hội cũng như các dự án hạ tầng lớn có “vùng lợi ích” vượt ra khỏi ranh giới hành chính hiện tại của các tỉnh “nhỏˮ. Do đó, việc sáp nhập giúp tạo điều kiện cho việc quy hoạch và đầu tư đồng bộ vào các dự án có quy mô lớn, từ đó giảm chi phí bình quân trên mỗi đơn vị dịch vụ và nâng cao hiệu quả phân bổ nguồn lực. Đây là sự thay đổi từ tư duy phân chia để quản lý sang tư duy tập trung hóa nhằm kiến tạo các cực tăng trưởng và vùng kinh tế động lực, hướng tới mục tiêu không chỉ duy trì trật tự hành chính, mà còn nhằm tạo ra những động lực mới cho tăng trưởng và phát triển bền vững. Phương án sáp nhập đơn vị hành chính cấp tỉnh cho thấy tư duy mới của Đảng trong việc kiến tạo phát triển, mong muốn 34 tỉnh mới sẽ là 34 “hệ sinh thái kinh tế” có quy mô đủ lớn để hấp dẫn các nhà đầu tư và triển khai các dự án tầm cỡ. Việc sáp nhập tạo điều kiện cho các trung tâm công nghiệp mở rộng quỹ đất và nguồn nhân lực. Đồng thời, những địa phương có lợi thế nông nghiệp sẽ được tích hợp trực tiếp vào hệ thống chế biến sâu quy mô lớn. Đặc biệt, các tỉnh miền núi có cơ hội tiếp cận trực tiếp cửa ngõ giao thương hàng hải, trong khi các đô thị duyên hải được củng cố thêm vành đai nguyên liệu và mở rộng thị trường nội địa. Cùng với việc đầu tư tập trung, có trọng điểm, những vùng lõi phát triển có thể trở thành cực tăng trưởng mới. Đặc biệt, “tư duy hướng biển” đã tạo luồng sinh khí mới cho việc tái thiết địa giới hành chính, nâng tỷ lệ các tỉnh có biển từ 44% lên gần 62%, qua đó khẳng định khu vực ven biển và hải đảo là một không gian kinh tế tổng thể, liền mạch. Sự hình thành các cực tăng trưởng biển có đủ sức cạnh tranh trong khu vực và trên thế giới nhằm hiện thực hóa mục tiêu được Đảng đề ra trong Nghị quyết số 36-NQ/TW ngày 22/10/2018 Hội nghị lần thứ tám Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về Chiến lược phát triển bền vững kinh tế biển Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045, đó là: “Việt Nam phải trở thành quốc gia mạnh về biển, giàu từ biển, phát triển bền vững, thịnh vượng, an ninh và an toàn; phát triển bền vững kinh tế biển gắn liền với bảo đảm quốc phòng, an ninh, giữ vững độc lập, chủ quyền và toàn vẹn lãnh thổ, tăng cường đối ngoại, hợp tác quốc tế về biển, góp phần duy trì môi trường hòa bình, ổn định cho phát triển”6.
3. Một số cách tiếp cận mới đối với việc sáp nhập đơn vị hành chính cấp tỉnh ở Việt Nam hiện nay
Tiếp cận theo chức năng
Theo cách tiếp cận này, khi các tỉnh quy mô nhỏ nhưng có nhiều dịch vụ công và các vấn đề phát triển kinh tế - xã hội lại có vùng lợi ích hoặc tác động vượt ra ngoài ranh giới hành chính hiện tại thì sẽ dẫn đến các “ngoại ứng”. Một tỉnh không thể tự giải quyết hiệu quả vấn đề hoặc không thu được đầy đủ lợi ích từ các khoản đầu tư của mình, bởi lợi ích lan sang các tỉnh lân cận mà không có cơ chế bù đắp hoặc phối hợp hiệu quả. Việc sáp nhập đơn vị hành chính cấp tỉnh giúp gộp các vùng lợi ích, tạo điều kiện cho quy hoạch và đầu tư đồng bộ vào các dự án hạ tầng lớn hơn, hiệu quả hơn, phục vụ một “vùng lợi ích” kinh tế rộng lớn hơn.
Từ cách tiếp cận chức năng, Chính phủ đã luận giải về sự cần thiết phải sắp xếp đơn vị hành chính cấp tỉnh, trong đó nhấn mạnh: “Việc phân chia đơn vị hành chính với quy mô nhỏ làm hạn chế khả năng phát triển kinh tế và liên kết vùng; các tỉnh có quy mô nhỏ, chia cắt khiến quy hoạch liên vùng khó thực hiện, đầu tư công bị dàn trải và thiếu đồng bộ, khó hình thành và phát triển các vùng kinh tế trọng điểm với cơ sở hạ tầng kỹ thuật - xã hội có quy mô lớn, hạn chế khả năng, động lực chuyển đổi số và nâng cao chất lượng, hiệu quả hoạt động của chính quyền địa phương các cấp”7.
Tiếp cận theo cộng đồng
Cách tiếp cận theo cộng đồng quy định phạm vi ranh giới của chính quyền phải tương ứng với lãnh thổ mà tại đó các cư dân thể hiện thái độ và hành vi ứng xử của mình. Việc áp dụng cách tiếp cận này đòi hỏi phải xác định hai yếu tố cơ bản: (i) Sự phân bổ theo không gian các khu vực dân cư; (ii) Các hình thái hoạt động theo không gian của dân cư được thể hiện qua các giao dịch kinh tế của người dân, sự di chuyển của họ đến nơi làm việc, cửa hàng để mua sắm, nơi nghỉ ngơi và các mối liên kết văn hóa8.
Từ góc độ tiếp cận cộng đồng, sáp nhập đơn vị hành chính cấp tỉnh cần tính đến việc xác định các vùng trung tâm và những khu vực thuộc vùng sâu, vùng xa, cũng như sự phụ thuộc lẫn nhau về kinh tế - xã hội giữa chúng được thể hiện bằng số lượng dân cư làm việc ở các cơ quan, đơn vị trong và ngoài hệ thống chính trị. Điều này rất cần thiết cho việc xây dựng kế hoạch sử dụng đất đai có hiệu quả, quản lý giao thông, phát triển hệ thống đường cao tốc và giao thông công cộng. Nói cách khác, cách tiếp cận này xem việc sáp nhập đơn vị hành chính cấp tỉnh là sự tái xác định “các vùng tăng trưởng” mới.
Từ góc độ “vùng tăng trưởng”, việc sáp nhập đơn vị hành chính cấp tỉnh là nỗ lực nhằm tối ưu hóa hoặc tái định hình các cực tăng trưởng và vùng ảnh hưởng của chúng. Việc hợp nhất hai hay nhiều tỉnh nhằm mục tiêu tạo ra một đơn vị hành chính đủ mạnh để hình thành hoặc củng cố một trung tâm đô thị có khả năng trở thành một cực tăng trưởng mới. Một tỉnh lớn với quy mô dân số và nguồn lực tập trung có thể thu hút các ngành công nghiệp chủ đạo và các dự án đầu tư quy mô lớn. Chẳng hạn, việc sáp nhập có thể giúp tập trung vốn để phát triển khu công nghiệp công nghệ cao, cảng biển nước sâu hay trung tâm dịch vụ tài chính quy mô vùng, từ đó tạo ra những mối liên kết sản xuất và dịch vụ mạnh, thúc đẩy sự phát triển của các ngành phụ trợ cũng như dịch vụ đi kèm. Hơn nữa, việc sáp nhập cũng nhằm mục đích mở rộng và quản lý hiệu quả các “vùng ảnh hưởng”. Ranh giới tỉnh cũ có thể quá nhỏ hẹp, khiến hiệu ứng lan tỏa của một trung tâm đô thị bị giới hạn hoặc không được quản lý một cách tổng thể. Khi sáp nhập, một “vùng ảnh hưởng” kinh tế - xã hội thống nhất được hình thành, cho phép quy hoạch hạ tầng, quản lý lao động và phát triển dịch vụ công một cách đồng bộ, hiệu quả hơn trên toàn bộ khu vực. Đồng thời, các dự án giao thông, hệ thống thủy lợi hay chính sách môi trường sẽ dễ dàng được triển khai trên quy mô lớn, từ đó giúp tối đa hóa các hiệu ứng lan tỏa tích cực từ cực tăng trưởng đến các vùng lân cận.
Tiếp cận theo hiệu quả
Các khu vực địa lý hành chính được thiết lập để chính quyền sử dụng tốt nhất các nguồn lực, cung cấp hàng hóa và các loại dịch vụ một cách hiệu quả. Phương pháp tiếp cận này phù hợp với các khu vực dân cư đông đúc, phạm vi thẩm quyền rộng để chính quyền địa phương có thể mở rộng chức năng, từ đó phục vụ được nhiều người hơn và được hưởng lợi từ nguồn thu lớn hơn. Theo đó, cách tiếp cận theo hiệu quả là thích hợp nhất đối với các dịch vụ của chính quyền, như quy hoạch đô thị, nhà ở, nước thải và giao thông9...
Từ góc độ lý thuyết kinh tế theo quy mô, có thể thấy, chi phí trung bình trên mỗi đơn vị dịch vụ hoặc sản phẩm sẽ giảm khi quy mô sản xuất hoặc cung cấp dịch vụ tăng lên. Khi một cơ quan công quyền cung cấp một dịch vụ với quy mô lớn hơn (như quản lý một số lượng lớn dân cư, xây dựng nhiều công trình hạ tầng tương tự, hoặc xử lý một lượng lớn hồ sơ hành chính), họ có thể tận dụng các yếu tố sau để giảm chi phí bình quân: (1) Phân bổ chi phí cố định: các chi phí cố định như đầu tư vào công nghệ, cơ sở hạ tầng (bệnh viện, trường học, hệ thống xử lý nước), hoặc hệ thống quản lý có thể được phân bổ trên một số lượng lớn người dân sử dụng hoặc giao dịch, làm giảm chi phí trên mỗi đơn vị; (2) Chuyên môn hóa: khi quy mô tăng lên, khu vực công có thể chuyên môn hóa các bộ phận, chức năng, thậm chí là nhân sự. Chuyên môn hóa giúp tăng năng suất, giảm sai sót và tiết kiệm thời gian, từ đó giảm chi phí; (3) Sức mạnh đàm phán (mua sắm số lượng lớn): các cơ quan công quyền lớn hơn có thể mua sắm hàng hóa, vật tư, hoặc thiết bị với số lượng lớn hơn, từ đó đạt được mức chiết khấu tốt hơn từ các nhà cung cấp; (4) Sử dụng công nghệ và kỹ thuật hiệu quả hơn: các dự án hoặc dịch vụ quy mô lớn cho phép áp dụng các công nghệ hiện đại, tự động hóa, hoặc các kỹ thuật quản lý tiên tiến mà các dự án nhỏ không đủ khả năng tài chính để khai thác hiệu quả.
Không chỉ giảm chi phí, việc hình thành các đơn vị chính quyền địa phương lớn hơn cũng có thể mang lại một số lợi thế phi tài chính so với các đơn vị quy mô nhỏ hơn, ví dụ, cho phép tuyển dụng nhiều nhân viên có trình độ cao và chuyên môn hóa, cung cấp các cơ sở và dịch vụ công chuyên biệt hơn khả năng của chính quyền địa phương nhỏ, từ đó cung cấp các dịch vụ tốt hơn cho người dân10.
Từ cách tiếp cận này, Đề án số 405/ĐA-CP ngày 09/5/2025 của Chính phủ về sắp xếp tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương năm 2025 khẳng định: “Trong bối cảnh phát triển nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa Việt Nam và hội nhập quốc tế sâu rộng cần thiết phải mở rộng đơn vị hành chính và đảm bảo tính thống nhất về không gian địa lý, sự liên thông các nguồn lực, bố trí và sử dụng hợp lý, tiết kiệm, hiệu quả các nguồn lực phát triển của đất nước. Việc xây dựng nền quản trị quốc gia hiện đại, hiệu lực, hiệu quả với sự tham gia của nhiều chủ thể dựa trên nền tảng công nghệ thông tin, chuyển đổi số đã và đang làm thay đổi vai trò quản lý của các cấp chính quyền địa phương. Hệ thống hạ tầng giao thông, hạ tầng công nghệ thông tin ngày càng phát triển, tạo khả năng kết nối hiệu quả giữa chính quyền và người dân, cộng đồng doanh nghiệp, khoảng cách không gian giữa chính quyền và người dân, doanh nghiệp không còn nhiều ý nghĩa về địa lý và ranh giới địa giới giữa các đơn vị hành chính. Vì vậy, tổ chức hợp lý, hướng đến ổn định lâu dài của đơn vị hành chính các cấp có vai trò quan trọng trong việc bảo đảm hiệu năng, hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy chính quyền địa phương, phát huy được những tiềm năng, lợi thế của mỗi địa phương, vùng nói riêng và của cả nước nói chung”.
1. Viện Nghiên cứu và đào tạo về quản lý: Hành chính công và quản lý hiệu quả Chính phủ, Nxb. Lao động xã hội, Hà Nội, 2005, tr. 346.
2. V.I. Lênin: Toàn tập, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2005, t. 32, tr. 217.
3. Nguyễn Thị Quế Anh, Vũ Công Giao, Nguyễn Hoàng Anh (Đồng chủ biên): Các lý thuyết, mô hình, cách tiếp cận về quản trị nhà nước và phòng, chống tham nhũng (Sách tham khảo), Nxb. Hồng Đức, Hà Nội, 2018, tr. 90.
4. Harald Baldersheim, Lawrence E. Rose (ed): Territorial Choice - The Politics of Boundaries and Borders, Palgrave Macmillan, New York, 2010, p. 8.
5. Kết luận số 127-KL/TW ngày 28/02/2025 của Bộ Chính trị, Ban Bí thư về triển khai nghiên cứu, đề xuất tiếp tục sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị.
6. Nghị quyết số 36-NQ/TW ngày 22/10/2018 Hội nghị lần thứ tám Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XII về Chiến lược phát triển bền vững kinh tế biển Việt Nam đến năm 2030, tầm nhìn đến năm 2045.
7. Tờ trình số 404/TTr-CP ngày 09/5/2025 của Chính phủ về việc sắp xếp đơn vị hành chính cấp tỉnh năm 2025.
8, 9. Ngân hàng Phát triển châu Á: Phục vụ và duy trì: Cải thiện hành chính công trong một thế giới cạnh tranh (Sách tham khảo), Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2003, tr. 186-187, 187.
10. George Boyne: Population Size and Economies of Scale in Local Government, Policy Press, 1995, Volume 23, Issue 3, pp. 213-222.
