CT&PT - Đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước nói chung, tổ chức và hoạt động tổ chức bộ máy chính quyền đô thị nói riêng là một trong những nhiệm vụ được Đảng, Nhà nước đặc biệt quan tâm, xây dựng, hoàn thiện gắn với mục tiêu xây dựng nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước. Trong thời gian qua, công tác quản lý nhà nước ở các đô thị đã được tăng cường một bước. Tổ chức, hoạt động của chính quyền đô thị cũng như hoạt động quản lý nhà nước tại đô thị đã có những bước phát triển mới.
Bắt đầu từ Đại hội Đảng lần thứ VI (năm 1986) mặc dù chưa đề cập chính thức đến tổ chức, hoạt động của chính quyền đô thị nhưng những tư tưởng về đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền đô thị đã được thể hiện trong nội dung đổi mới toàn diện đất nước, đưa đất nước vượt qua khó khăn, tiến lên phía trước gắn với nội dung về “làm trong sạch và nâng cao hiệu lực quản lý của bộ máy nhà nước”. Tại Đại hội Đảng lần thứ VII (năm 1991), Đảng xác định tiếp tục đổi mới cơ chế quản lý, tăng cường hệ thống chính trị, cải cách bộ máy Nhà nước và đề ra nhiệm vụ về sửa đổi Hiến pháp, cải tiến tổ chức và hoạt động của Chính phủ, chính quyền địa phương. Theo đó khái niệm “nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa” lần đầu tiên được nêu ra tại Hội nghị Ban Chấp hành Trung ương Đảng lần thứ hai khoá VII và tiếp tục được khẳng định tại Hội nghị toàn quốc giữa nhiệm kỳ khóa VII của Đảng. Đến Hội nghị Ban chấp hành Trung ương lần thứ tám khoá VII (năm 1995) đã cụ thể hoá quan điểm của Đảng Cộng sản Việt Nam về Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa của dân, do dân, vì dân “Tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trọng tâm là cải cách một bước nền hành chính”. Hội nghị đã ban hành Nghị quyết số 08-NQ/HNTW, ngày 23/1/1995 về tiếp tục xây dựng và hoàn thiện Nhà nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam, trọng tâm là cải cách một bước nền hành chính, đề ra mục tiêu “xây dựng một nền hành chính trong sạch, có đủ năng lực, sử dụng đúng quyền lực và từng bước hiện đại hoá để quản lý có hiệu lực và hiệu quả công việc của nhà nước, thúc đẩy xã hội phát triển lành mạnh, đúng hướng, phục vụ đắc lực đời sống của nhân dân, xây dựng nếp sống và làm việc theo pháp luật trong xã hội”. Để đề cao trách nhiệm và phát huy hiệu lực, hiệu quả hoạt động của chính quyền các cấp, Nghị quyết khẳng định cần phải “Tăng cường sự lãnh đạo và điều hành tập trung thống nhất của Trung ương đồng thời phát huy trách nhiệm và tính chủ động, năng động của địa phương. Phân định rõ thẩm quyền và trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền. Tập trung vào trung ương quyền quyết định những vấn đề ở tầm vĩ mô. Đồng thời phân cấp quản lý để phát huy tính chủ động và tinh thần trách nhiệm của chính quyền địa phương.”. Đồng thời, Nghị quyết đưa ra nhiệm vụ, giải pháp trực tiếp gắn với việc chấn chỉnh tổ chức bộ máy và quy chế hoạt động của hệ thống hành chính, đặc biệt là tổ chức chính quyền đô thị theo phương hướng: “Nâng cao chất lượng hoạt động của hội đồng nhân dân và uỷ ban nhân dân các cấp… Tổ chức bộ máy hành chính thành phố, thị xã phù hợp với đặc điểm quản lý đô thị mang tính tập trung, thống nhất cao. Xác định hợp lý phạm vi ngoại thành, ngoại thị trên cơ sở quy hoạch đô thị.”
Tại Đại hội Đảng lần thứ VIII (năm 1991), Đảng ta tiếp tục khẳng định 5 quan điểm cơ bản về xây dựng nhà nước pháp quyền đã được Hội nghị Trung ương 8 khoá VII xác định, đồng thời đặt ra các nhiệm vụ tiếp tục cải cách bộ máy nhà nước, cải cách nền hành chính nhà nước đồng bộ trên các mặt. Trên cơ sở nhận định về các bước tiến bộ, các mặt yếu kém trong quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa trong điều kiện chuyển đổi nền kinh tế là nhiệm vụ mới mẻ, Hội nghị Trung ương 3 khoá VIII năm 1997 đã ra Nghị quyết về phát huy quyền làm chủ của nhân dân, tiếp tục xây dựng Nhà nước Cộng hoà xã hội xhủ nghĩa Việt Nam trong sạch vững mạnh trong đó nhấn mạnh giải pháp về: “nâng cao chất lượng hoạt động của các cơ quan dân cử (Quốc hội, hội đồng nhân dân) để các cơ quan này thực sự là cơ quan đại diện của nhân dân và là cơ quan quyền lực của nhà nước trong việc xem xét và quyết định những vấn đề quan trọng của đất nước, của địa phương”; “Phân định trách nhiệm, thẩm quyền giữa các cấp chính quyền theo hướng phân cấp rõ hơn cho địa phương, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ, thực hiện đúng nguyên tắc tập trung dân chủ.”. Theo tinh thần đó, Nghị quyết nhấn mạnh việc tǎng trách nhiệm và thẩm quyền của chính quyền địa phương trong việc quyết định những vấn đề của địa phương, đặc biệt là về quy hoạch phát triển và kế hoạch đầu tư cho khu vực công cộng, về thu chi ngân sách, về tổ chức và nhân sự hành chính địa phương, về sử lý các vụ việc hành chính. Việc phân định trách nhiệm và thẩm quyền của các cấp chính quyền phải phù hợp với tính chất và yêu cầu của từng nghành và lĩnh vực hoạt động, với chức nǎng, nhiệm vụ của từng cấp chính quyền trên từng địa bàn; phù hợp với điều kiện và khả nǎng của các địa phương có quy mô, vị trí khác nhau. Tiếp đến, Hội nghị Trung ương Đảng lần thứ 7 khoá VIII (năm 1999) đã họp và ra Nghị quyết 13-NQ/TW về một số vấn đề về tổ chức, bộ máy của hệ thống chính trị và tiền lương, trợ cấp xã hội thuộc ngân sách nhà nước, nhấn mạnh việc tiếp tục thực hiện Nghị quyết Trung ương 8 (khoá VII), Nghị quyết Trung ương 3 và Nghị quyết Trung ương 6 (lần 2) khoá VIII; là một nội dung quan trọng của Cuộc vận động xây dựng, chỉnh đốn Đảng; nhằm đạt được mục tiêu: giữ vững và tǎng cường vai trò lãnh đạo của Đảng, bản chất cách mạng của Nhà nước ta, nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của các tổ chức trong hệ thống chính trị, mở rộng và phát huy quyền làm chủ của nhân dân. Trong đó, cần tǎng cường chỉ đạo việc tiếp tục thực hiện cải cách nền hành chính nhà nước, tinh gọn các cơ quan chuyên môn của các cấp chính quyền địa phương; đồng thời nghiên cứu sửa đổi, bổ sung các luật về tổ chức Chính phủ và tổ chức chính quyền địa phương; bổ sung các quy định về phân cấp thẩm quyền giữa trung ương và địa phương; thực hiện quy chế dân chủ ở cơ sở, tính tự quản cộng đồng, truyền thống tốt đẹp của làng xã và tǎng cường nǎng lực cho bộ máy chính quyền cơ sở.
Tại Đại hội toàn quốc lần thứ IX, Đảng ta khẳng định: “Nhà nước ta là công cụ chủ yếu để thực hiện quyền làm chủ của nhân dân, là Nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân”. Trong đó, đối với nhiệm vụ cải cách thể chế và phương thức hoạt động của Nhà nước, Đảng ta tiếp tục chú trọng việc phân công, phân cấp, nâng cao tính chủ động của chính quyền địa phương, kết hợp chặt chẽ quản lý ngành và quản lý lãnh thổ, thực hiện đúng nguyên tắc tập trung dân chủ; tổ chức hợp lý Hội đồng nhân dân; kiện toàn các cơ quan chuyên môn của Uỷ ban nhân dân và bộ máy chính quyền cấp xã, phường, thị trấn. Tại Hội nghị Trung ương 5 khoá IX (năm 2002), Nghị quyết về đổi mới và nâng cao chất lượng hệ thống chính trị ở cơ sở xã, phường, thị trấn đã xác định: “chính quyền phường không quản lý toàn diện các hoạt động sản xuất, đời sống dân cư trên địa bàn như chính quyền xã, thị trấn, song có nhiệm vụ rất quan trọng trong quản lý đô thị. Cần phân định rõ hơn thẩm quyền, trách nhiệm và tạo điều kiện để chính quyền phường thực hiện tốt nhiệm vụ, đặc biệt trong việc quản lý thực hiện quy hoạch, quản lý đất đai, nhà ở, hộ tịch, vệ sinh môi trường, trật tự đô thị”.
Có thể thấy vấn đề phân quyền giữa trung ương và chính quyền địa phương là một trong những nội dung được Đảng ta đặc biệt quan tâm và nhấn mạnh trong nhiều nội dung văn kiện, nghị quyết của Đảng. Đây vừa là một yêu cầu cũng vừa là một trong những cách thức để thực hiện quyền lực nhà nước theo sự ủy quyền của Nhân dân cho các cơ quan nhà nước. Phân quyền giữa trung ương và chính quyền địa phương cũng thể hiện quan niệm của Đảng, Nhà nước về vai trò của các cấp chính quyền địa phương, hướng đến phát huy hiệu quả bộ máy nhà nước nói chung trong giải quyết tốt các vấn đề của đất nước, thúc đẩy sự phát triển kinh tế - xã hội. Đánh giá quá trình thực hiện đổi mới tổ chức và hoạt động của bộ máy nhà nước, chính quyền địa phương trong thời gian trước đó, Báo cáo của Bộ Chính trị kiểm điểm giữa nhiệm kỳ thực hiện Nghị quyết Đại hội lần thứ IX (năm 2004) chỉ rõ: “hội đồng nhân dân các cấp ở nhiều nơi hoạt động còn hình thức, nhiều đại biểu còn ít đóng góp vào công việc chung của hội đồng; một số vấn đề về tổ chức của hội đồng nhân dân vẫn chưa được làm rõ và chưa có định hướng đổi mới một cách căn bản, nhất là cấp huyện và mô hình tổ chức chính quyền đô thị”. Đồng thời, báo cáo của Bộ Chính trị cũng đề ra nhiệm vụ: “Đổi mới tổ chức để nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của hội đồng nhân dân các cấp; kiện toàn hội đồng nhân dân và hội đồng nhân dân ba cấp thông qua việc tổ chức tốt cuộc bầu cử đại biểu hội đồng nhân dân”. Khẩn trương hoàn thành việc phân cấp, phân quyền giữa trung ương với địa phương trên từng ngành, từng lĩnh vực một cách đồng bộ, bảo đảm hiệu lực quản lý thống nhất xuyên suốt của Trung ương đối với địa phương và khuyến khích tinh thần tự chịu trách nhiệm của từng địa phương, “thí điểm mô hình tổ chức chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn”.
Tới Đại hội Đảng lần thứ X (năm 2005), Báo cáo chính trị của Ban Chấp hành Trung ương Đảng xác định nhiệm vụ phải “Phân cấp mạnh, giao quyền chủ động hơn nữa cho chính quyền địa phương, nhất là trong việc quyết định về ngân sách, tài chính, đầu tư, nguồn nhân lực, thực hiện nghĩa vụ tài chính đối với Trung ương... Nâng cao chất lượng hoạt động của hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong phạm vi được phân cấp. Phát huy vai trò giám sát của hội đồng nhân dân”. Trong bối cảnh cải cách nền hành chính nhà nước, xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa, chính quyền địa phương ở nước ta có những tiến bộ nhất định về năng lực, hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước và phục vụ nhân dân trên địa bàn song cũng vẫn tồn tại nhiều hạn chế, bất cập. Theo đó, cùng với việc nêu các thành tựu đạt được Đảng ta cũng đã chỉ ra các khuyết điểm và yếu kém như: “bộ máy quản lý nhà nước các cấp, nhất là ở cơ sở còn yếu kém… mô hình tổ chức chính quyền địa phương, nhất là tổ chức hội đồng nhân dân còn những điểm bất hợp lý, cải cách hành chính chưa đạt yêu cầu”, “bộ máy chính quyền cơ sở nhiều nơi còn yếu kém”. Đồng thời trong báo cáo chính trị tại Đại hội, một trong những dấu mốc quan trọng là Đảng ta cũng đã khẳng định, cần phải “Nâng cao chất lượng hoạt động của hội đồng nhân dân và hội đồng nhân dân, đảm bảo quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương trong phạm vi được phân cấp. Phát huy vai trò giám sát của hội đồng nhân dân. Tổ chức hợp lý chính quyền địa phương, phân định lại thẩm quyền đối với chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo”, “điều chỉnh cơ cấu chính quyền địa phương cho phù hợp với những thay đổi chức năng nhiệm vụ. Phân biệt rõ những khác biệt giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị để tổ chức bộ máy phù hợp”. Đây là cơ sở, tiền đề quan trọng định hướng nhận thức, hành động của Đảng và hệ thống chính trị trong việc xây dựng, đổi mới, hoàn thiện tổ chức và hoạt động của chính quyền đô thị phù hợp với tình hình mới.
Triển khai thực hiện Nghị quyết Đại hội X của Đảng, Hội nghị Trung ương 5 khóa X (năm 2007) đã thông qua Nghị quyết số 17-NQ/TW về đẩy mạnh cải cách hành chính, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy nhà nước, trong đó đề ra yêu cầu “xây dựng tổ chức bộ máy hành chính tinh gọn, xác định rõ chức năng, nhiệm vụ, phân định rõ trách nhiệm giữa các cơ quan, giữa các cấp chính quyền, giữa chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn, giữa tập thể và người đứng đầu cơ quan hành chính; hoạt động có tính kỷ luật, kỷ cương và nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý nhà nước”. Đối với chính quyền địa phương, Nghị quyết chỉ ra “tính thống nhất và thông suốt của hệ thống hành chính nhà nước được đảm bảo trên cơ sở xác định rõ vị trí trách nhiệm của chính quyền địa phương trong hệ thống các cơ quan nhà nước”; đồng thời khẳng định nguyên tắc “chính quyền địa phương ở nước ta được xây dựng, tổ chức và hoạt động theo nguyên tắc nhà nước đơn nhất, quyền lực nhà nước là thống nhất”, cần có cơ chế bảo đảm nguyên tắc “xây dựng chính quyền của nhân dân, do nhân dân vì nhân dân”, “tổ chức hợp lý chính quyền địa phương phân biệt rõ những khác biệt giữa chính quyền nông thôn và chính quyền đô thị”. Trên cơ sở các quan điểm, yêu cầu, nguyên tắc xây dựng chính quyền địa phương ở nước ta theo tinh thần xây dựng nhà nước pháp quyền của dân, do dân, vì dân, xây dựng nền kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa, mở cửa hội nhập kinh tế quốc tế, Nghị quyết Hội nghị Trung ương 5 khóa X cho phép thực hiện thí điểm “không tổ chức hội đồng nhân dân ở huyện, quận, phường”. Trong đó, đặc biệt, đối với chính quyền đô thị: “tổ chức chính quyền đô thị phải đảm bảo tính thống nhất và liên thông trên địa bàn về quy hoạch đô thị, kết cấu hạ tầng (như điện, đường, cấp thoát nước, xử lý rác thải, bảo vệ môi trường) và đời sống dân cư. Xác định cấp đô thị có hội đồng nhân dân là: hội đồng nhân dân thành phố trực thuộc Trung ương, hội đồng nhân dân thành phố thuộc tỉnh, hội đồng nhân dân thị xã; không tổ chức hội đồng nhân dân ở quận, ở phường. Tại quận, phường có hội đồng nhân dân là đại diện của cơ quan hành chính cấp trên đặt tại địa bàn để thực hiện các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật và phân cấp của chính quyền cấp trên”. Khi không tổ chức hội đồng nhân dân ở huyện, quận, phường cần phải tổ chức lại hội đồng nhân dân theo hướng là cơ quan hành chính “để quản lý, thực hiện các nhiệm vụ theo quy định của pháp luật và phân cấp của cơ quan cấp trên”. Không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường “cần tăng cường hội đồng nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương về số lượng, chất lượng đại biểu, về cơ sở vật chất, điều kiện làm việc”. Như vậy, việc thực hiện không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường phải điều chỉnh nhiệm vụ, thẩm quyền và đổi mới mô hình tổ chức chính quyền địa phương ở nước ta theo tinh thần cải cách hành chính.
Đến Đại hội lần thứ XI của Đảng (năm 2011), Báo cáo chính trị Đại hội trên cơ sở đánh giá thực trạng tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương còn nhiều bất cập, hạn chế đã đề ra nhiệm vụ về phát triển kinh tế - xã hội hài hoà giữa các vùng, đô thị và nông thôn gắn với việc tiếp tục đổi mới tổ chức, hoạt động của bộ máy nhà nước. Trong đó, Đảng ta xác định cần tập trung “Phát huy tiềm năng, thế mạnh của từng vùng với tầm nhìn dài hạn... Tiếp tục đẩy mạnh phát triển các vùng kinh tế, lãnh thổ trọng điểm tạo động lực cho nền kinh tế.”; đồng thời “Thực hiện phân cấp hợp lý cho chính quyền địa phương đi đôi với nâng cao chất lượng quy hoạch và tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát của trung ương, gắn quyền hạn với trách nhiệm được giao.”; chú trọng nhiệm vụ “Tiếp tục đổi mới tổ chức hoạt động của chính quyền địa phương. Nâng cao chất lượng hoạt động của hội đồng nhân dân và ủy ban nhân dân các cấp, bảo đảm quyền tự chủ và tự chịu trách nhiệm trong việc quyết định và tổ chức thực hiện những chính sách trong phạm vi được phân cấp. Nghiên cứu tổ chức, thẩm quyền của chính quyền ở nông thôn, đô thị, hải đảo. Tiếp tục thực hiện thí điểm chủ trương không tổ chức hội đồng nhân dân huyện, quận, phường”.
Nội dung đổi mới tổ chức, hoạt động của chính quyền địa phương nói chung, chính quyền đô thị nói riêng cũng được đề cập trong Chiến lược phát triển kinh tế - xã hội 2011 – 2020. Trong đó, Đảng ta nhấn mạnh việc “Tập trung xây dựng nền hành chính nhà nước trong sạch, vững mạnh, bảo đảm quản lý thống nhất, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả. Thực hiện chương trình tổng thể cải cách hành chính và hiện đại hoá nền hành chính quốc gia.”. Theo đó, nhiệm vụ được đặt ra là phải: “Tổng kết, đánh giá mô hình tổ chức và chất lượng hoạt động của chính quyền địa phương nhằm xác lập mô hình tổ chức phù hợp, bảo đảm phân định đúng chức năng, trách nhiệm, thẩm quyền, sát thực tế, hiệu lực, hiệu quả. Xây dựng mô hình chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn phù hợp... Tổng kết việc thực hiện thí điểm không tổ chức hội đồng nhân dân quận, huyện, phường; đại hội đảng các cấp trực tiếp bầu bí thư cấp ủy; nhân dân trực tiếp bầu người đứng đầu chính quyền cấp xã; nhất thể hoá hai chức danh bí thư cấp ủy và chủ tịch ủy ban nhân dân. Trên cơ sở đó, lựa chọn phương án phù hợp, hiệu quả, góp phần đổi mới phương thức và tăng cường sự lãnh đạo của Đảng, nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý điều hành của chính quyền và phát huy quyền làm chủ của nhân dân, nhất là dân chủ trực tiếp”.
Trên cơ sở đánh giá những kết quả trong thực hiện triển khai chủ trương của Đảng về tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức nhất là tương quan cơ cấu giữa các cơ quan trung ương với các cơ quan địa phương, Bộ Chính trị đã ban hành Nghị quyết số 39-NQ/TW, ngày 17/4/2015 về tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức đặt ra nhiệm vụ phải “kiện toàn hệ thống chính trị từ Trung ương đến cơ sở, bảo đảm bộ máy đồng bộ, tinh gọn, ổn định, phù hợp với chức năng, nhiệm vụ”; tập trung “Rà soát lại bộ máy các sở, ban, ngành ở địa phương để kiện toàn các cơ quan chuyên môn thuộc ủy ban nhân dân cấp tỉnh, cấp huyện theo hướng thu gọn đầu mối, giảm bớt khâu trung gian, quản lý đa ngành, đa lĩnh vực. Chú ý phân biệt rõ mô hình chính quyền đô thị và chính quyền nông thôn”.
Theo đó, cụ thể hóa đường lối, quan điểm của Đảng đối với những yêu cầu mới về nâng cao hiệu lực, hiệu quả quản lý của bộ máy chính quyền địa phương và hướng đến sự phân cấp một cách riêng biệt, đến Hiến pháp năm 2013, chế định Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được đổi thành Chính quyền địa phương (Chương IX). Cùng với đó, điểm mới của Hiến pháp năm 2013 khi quy định về chính quyền địa phương đã xác định có “đơn vị hành chính tương đương” là đơn vị thuộc thành phố trực thuộc trung ương, đồng thời tại khoản 2 Điều 111 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Cấp chính quyền địa phương gồm có Hội đồng nhân dân và Ủy ban nhân dân được tổ chức phù hợp với đặc điểm nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt do luật định”. Đồng thời, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 và Luật Tổ chức Chính quyền địa phương năm 2015 cũng được ban hành đã cụ thể hóa các quy định của Hiến pháp và các chủ trương, định hướng của Đảng về Chính phủ và chính quyền địa phương, tạo hành lang pháp lý quan trọng cho tổ chức, hoạt động của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, cơ quan ngang bộ và chính quyền địa phương các cấp. Việc phân công, phân cấp, phân quyền giữa Chính phủ với chính quyền địa phương đã được đẩy mạnh, đáp ứng yêu cầu cải cách hành chính, bảo đảm sự chỉ đạo, điều hành thống nhất.
Đến năm 2016, trong điều kiện đẩy mạnh đổi mới hệ thống chính trị, cải cách và nâng cao hiệu lực, hiệu quả hoạt động của bộ máy nhà nước, Đảng ta đã có những nhận định và chủ trương quyết liệt, mạnh mẽ. Văn kiện Đại hội XII của Đảng đã nhìn nhận, đánh giá khách quan những kết quả đạt được: “Tổ chức thí điểm đổi mới về tổ chức chính quyền địa phương được tập trung chỉ đạo và tổng kết, rút kinh nghiệm... Cơ chế phân công, phối hợp và kiểm soát quyền lực trong tổ chức và hoạt động của Nhà nước được xác định rõ hơn và trong tổ chức thực hiện đã có những bước tiến nhất định”. Tuy nhiên, những tồn tại, hạn chế vẫn rất nhiều, đó là “Tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương chậm đổi mới; hiệu lực, hiệu quả ở nhiều nơi chưa cao. Trách nhiệm giải trình của các cấp chính quyền chưa được quy định rõ ràng”. Qua quá trình tổ chức thực hiện và tổng kết kinh nghiệm trong tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong 05 năm (2011-2015) và nhìn lại 30 năm đổi mới (1986-2016), Đảng đã đề ra chủ trương, phương hướng đổi mới, nâng cao chất lượng tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương trong giai đoạn hiện nay là: “Trên cơ sở bảo đảm tính thống nhất, thông suốt, hiệu lực, hiệu quả của nền hành chính quốc gia, xác định rõ thẩm quyền, trách nhiệm quản lý nhà nước của mỗi cấp chính quyền địa phương theo quy định của Hiến pháp và pháp luật. Việc hoàn thiện chức năng, nhiệm vụ, tổ chức bộ máy của chính quyền địa phương gắn kết hữu cơ với đổi mới tổ chức và cơ chế hoạt động của Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị - xã hội ở các cấp. Hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với đặc điểm ở nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt theo luật định”.
Có thể thấy, cải cách tổ chức bộ máy hành chính nhà nước là một trong các nhiệm vụ trọng tâm của quá trình cải cách nền hành chính nhà nước ở Việt Nam. Qua 20 năm thực hiện Chương trình tổng thể cải cách hành chính nhà nước (giai đoạn 2001-2010 và 2011-2020), việc sắp xếp, kiện toàn tổ chức bộ máy hành chính nhà nước từ Trung ương đến địa phương đã đạt nhiều kết quả tích cực và quan trọng. Tuy nhiên, theo yêu cầu của quá trình phát triển và thực hiện Nghị quyết số 18-NQ/TW, ngày 25/10/2017 của Hội nghị Trung ương lần thứ 6 khóa XII về một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả thì vẫn còn nhiều vấn đề đặt ra cần tiếp tục giải quyết, trong đó có việc nghiên cứu, hoàn thiện mô hình chính quyền đô thị. Theo đó, Nghị quyết cũng đã thẳng thắn đánh giá hạn chế, tồn tại trong thời gian qua là: “Chưa phân định thật rõ tính đặc thù của chính quyền đô thị, nông thôn, hải đảo. Các đơn vị hành chính địa phương nhìn chung quy mô nhỏ, nhiều đơn vị không bảo đảm tiêu chuẩn theo quy định, nhất là cấp huyện, cấp xã. Số lượng, cơ cấu đại biểu dân cử chưa phù hợp, chất lượng còn hạn chế”. Theo đó, Nghị quyết xác định nhiệm vụ: “Thực hiện phân cấp, phân quyền mạnh mẽ, hợp lý giữa Trung ương và địa phương, giữa cấp trên và cấp dưới, gắn quyền hạn với trách nhiệm; đồng thời, xây dựng cơ chế kiểm soát quyền lực chặt chẽ bằng các quy định của Đảng, pháp luật của Nhà nước, bảo đảm dân chủ, công khai, minh bạch, đề cao trách nhiệm giải trình và tăng cường kiểm tra, giám sát việc thực hiện”; cũng như phải “Tiếp tục sửa đổi, bổ sung, hoàn thiện thể chế xây dựng chính quyền địa phương theo hướng phân định rõ hơn tổ chức bộ máy chính quyền đô thị, nông thôn, hải đảo, đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt, chủ động thí điểm ở những nơi có đủ điều kiện”. Hướng đến mục tiêu từ năm 2021 đến năm 2030 là: Phân định rõ và tổ chức thực hiện mô hình chính quyền nông thôn, đô thị, hải đảo và đơn vị hành chính - kinh tế đặc biệt; cơ bản hoàn thành việc sắp xếp thu gọn các đơn vị hành chính cấp huyện, xã và thôn, tổ dân phố theo tiêu chuẩn quy định.
Trước yêu cầu cải cách, đổi mới và phát triển đất nước, khu vực đô thị được xác định là hạt nhân, động lực phát triển và đã trở thành các cực tăng trưởng kinh tế của đất nước. Quá trình triển khai thực hiện các nghị quyết của Đảng, từ quá trình tổng kết thí điểm không tổ chức hội đồng nhân dân tại huyện, quận, phường ở một số địa phương; triển khai thi hành Hiến pháp năm 2013 và thực hiện Nghị quyết số 39-NQ/TW của Bộ Chính trị khóa XI về tinh giản biên chế và cơ cấu lại đội ngũ cán bộ, công chức, viên chức; Nghị quyết số 18-NQ/TW của Hội nghị Trung ương lần thứ 6 khóa XII về một số vấn đề về tiếp tục đổi mới, sắp xếp tổ chức bộ máy của hệ thống chính trị tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả… cho thấy việc xây dựng và hoàn thiện mô hình tổ chức chính quyền đô thị ở Việt Nam đã đạt được những kết quả tích cực và rất quan trọng. Tuy nhiên, Đại hội Đảng lần thứ XIII (năm 2021) cũng đã chỉ ra rằng: Mặc dù “bộ máy nhà nước bước đầu được sắp xếp lại theo hướng tinh gọn gắn với tinh giản biên chế, hoạt động hiệu lực, hiệu quả”, nhưng “về việc thực hiện phân cấp, phân quyền Trung ương và chính quyền địa phương vẫn còn nhiều hạn chế, chưa phát huy hết vai trò, trách nhiệm, sự chủ động của cơ sở, đặc biệt là trong lĩnh vực kinh tế, trong quản lý nguồn lực, chống tham nhũng, tiêu cực…”.
Trên cơ sở đó các văn kiện Đại hội lần thứ XIII của Đảng chỉ rõ nhiệm vụ: “Tiếp tục đổi mới, hoàn thiện cơ cấu tổ chức của Chính phủ, các bộ, ngành theo hướng tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả…; Đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, xác định rõ trách nhiệm giữa Chính phủ với các bộ, ngành; giữa Chính phủ, các bộ, ngành với chính quyền địa phương, bảo đảm quản lý nhà nước thống nhất”. Theo đó, so với văn kiện Đại hội XII của Đảng, các văn kiện của Đại hội XIII của Đảng bổ sung, làm rõ hơn nội dung: Tiếp tục hoàn thiện tổ chức chính quyền địa phương phù hợp với địa bàn nông thôn, đô thị, hải đảo, đơn vị hành chính, kinh tế đặc biệt theo luật định; thực hiện và tổng kết việc thí điểm chính quyền đô thị nhằm xây dựng và vận hành các mô hình quản trị chính quyền đô thị theo hướng tinh gọn, hoạt động hiệu lực, hiệu quả. Cải cách phân cấp ngân sách nhà nước theo hướng phân định rõ ngân sách Trung ương, ngân sách địa phương, bảo đảm vai trò chủ đạo của ngân sách Trung ương, nâng cao tính chủ động, tự chủ của ngân sách địa phương. Gắn kết và đổi mới tổ chức bộ máy và cơ chế hoạt động của Mặt trận Tổ quốc, các tổ chức chính trị - xã hội ở các cấp.
Sự hình thành và phát triển đô thị là quá trình tất yếu khách quan gắn liền với sự hình thành và phát triển của đời sống kinh tế – xã hội, của cơ chế thị trường. Việc gần như rập khuôn bộ máy chính quyền địa phương ở tất cả các đơn vị hành chính lãnh thổ hiện nay đã và đang là nguyên nhân quan trọng gây ra tính cồng kềnh, hoạt động kém hiệu lực, hiệu quả của chính quyền địa phương. Thực tiễn ở nhiều địa phương trong thời gian qua, nhất là các đô thị lớn, các mô hình chính quyền địa phương đã bộc lộ nhiều bất cập. Trong bối cảnh đó, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Quyết định số 192/QĐ-TTg ngày 15/02/2012 thành lập Ban Chỉ đạo Trung ương xây dựng Đề án thí điểm mô hình tổ chức chính quyền đô thị. Theo kế hoạch của Ban Chỉ đạo, 08 tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương có trách nhiệm tham gia xây dựng Đề án thí điểm. Đồng thời, xuất phát từ nhu cầu phát triển của địa phương, thành phố Hồ Chí Minh và Đà Nẵng đã xây dựng và trình Đề án xây dựng chính quyền đô thị ở địa phương. Năm 2018, Bộ Chính trị tiếp tục cho chủ trương để Hà Nội xây dựng và thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị. Ngoài ra, nhiều tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương đã có ý kiến về những bất cập trong việc thiếu cơ chế để các địa phương tự chủ trong tổ chức các cơ quan chuyên môn, nhằm bảo đảm hiệu lực, hiệu quả hoạt động.
Tại Việt Nam, Thành phố Hồ Chí Minh, Hà Nội hay Đà Nẵng đều là các đô thị lớn, có đặc thù, điều kiện riêng nên quan điểm về chủ động thí điểm xây dựng chính quyền đô thị theo cách riêng là đòi hỏi cấp bách. Trên cơ sở đó, Đảng ta cũng đã đưa ra những chủ trương, định hướng phát triển để tạo điều kiện cho một số đô thị lớn như các thành phố Hồ Chí Minh, Hà Nội, Đà Nẵng đã tiến hành xây dựng đề án tổ chức thí điểm mô hình chính quyền đô thị. Đây đều là 3 là đô thị đặc biệt, là đầu tàu kinh tế, trung tâm văn hóa, du lịch, có sức thu hút, lan tỏa lớn của vùng kinh tế trọng điểm miền Bắc, miền Trung và miền Nam. Trên cơ sở đó, ngày 29/3/2021, Chính phủ ban hành Nghị định 32/2021/NĐ-CP, Nghị định 33/2021/NĐ-CP; Nghị định 34/2021/NĐ-CP quy định về thí điểm tổ chức mô hình chính quyền đô thị và một số cơ chế, chính sách đặc thù phát triển tại Tp. Hồ Chí Minh, Hà Nội, Đà Nẵng. Trong đó, Hà Nội tiến tới bỏ hội đồng nhân dân ở cấp phường, còn Tp. Hồ Chí Minh và Đà Nẵng thì bỏ hội đồng nhân dân ở cấp phường và quận. Với kỳ vọng khi được tổ chức thực hiện mô hình chính quyền đô thị sẽ là cú hích rất lớn đối với sự phát triển toàn diện của 3 địa phương.
ThS. Lê Thị Hòa
Học viện Khoa học xã hội
