Khi dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính ra đời thì đồng thời xuất hiện nhu cầu cần có các quy tắc chung làm cơ sở cho hành vi của các bên chủ thể. Dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính vừa có tính chất phục vụ quyền, lợi ích của dân chúng, vừa bảo đảm mục đích quản lý nhà nước, dưới góc độ khác, dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính vừa liên quan đến việc thực hiện quyền, nghĩa vụ của cá nhân, tổ chức, vừa liên quan đến hoạt động của bộ máy nhà nước nên việc điều chỉnh các quan hệ xã hội phát sinh trong dịch vụ phải bằng pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành.
Pháp luật về dịch vụ hành chính công là tổng thể các quy phạm pháp luật do các cơ quan nhà nước ban hành theo thẩm quyền để điều chỉnh những quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình cung ứng và quản lý nhà nước về cung ứng các dịch vụ hành chính công.
Khi nghiên cứu pháp luật về dịch vụ hành chính công có thể thấy rằng:
Một là, pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính là hệ thống các quy phạm pháp luật được quy định trong những văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành
Pháp luật về dịch vụ hành chính công chỉ bao gồm các quy định do cơ quan nhà nước có thẩm quyền ban hành thể hiện dưới hình thức văn bản quy phạm pháp luật. Ở Việt Nam hiện nay, các quy định pháp luật về dịch vụ hành chính công bao gồm nhiều dịch vụ cụ thể, nên hiện nay các quy định về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính được thể hiện trong nhiều văn bản quy phạm pháp luật khác nhau, liên kết chặt chẽ với nhau, không có một văn bản quy phạm pháp luật được coi là “gốc”.
Pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính có thể thể hiện dưới hình thức là các luật do Quốc hội ban hành, các nghị định của Chính phủ, thông tư, quyết định của Bộ trưởng, thủ trưởng cơ quan ngang bộ, quyết định, chỉ thị của Ủy ban nhân dân tỉnh, thành phố trực thuộc trung ương. Trong số các văn bản quy phạm pháp luật quy định về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, các luật do Quốc hội ban hành có vai trò quan trọng. Luật là văn bản quy phạm pháp luật có hiệu lực pháp lý cao, có tính ổn định nên tạo cơ sở thuận lợi cho việc tổ chức thực hiện các dịch vụ thống nhất. Nhưng hình thức văn bản luật chỉ phù hợp với những dịch vụ đã định hình và phát triển ổn định. Quá trình xây dựng, sửa đổi, bổ sung luật khá phức tạp và thường kéo dài dễ làm cho các luật trở nên lạc hậu với thực tiễn cung cấp dịch vụ nên luật thường thể hiện ở các quy định có tính nguyên tắc, quy định khung về dịch vụ và được định ra trong nội dung của văn bản quy phạm pháp luật chuyên ngành như Bộ luật Dân sự, Luật Đất đai, Luật Hôn nhân và gia đình, Luật Hộ tịch, Luật Lý lịch tư pháp, luật Hải quan, luật Công chứng, luật Quản lý thuế, Luật Xây dựng, Luật Cư trú, Luật Giao thông đường bộ, Luật Doanh nghiệp.... Để tránh tình trạng vừa ban hành đã lạc hậu, nhiều luật của Quốc hội chỉ quy định các vấn đề chung có tính nguyên tắc và giao cho Chính phủ và các cơ quan hành chính quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành. Thực tế này đã làm giảm khả năng áp dụng trực tiếp của luật, các luật được ban hành đã có hiệu lực nhưng lại phải chờ văn bản quy phạm pháp luật quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành mới chính thức được tổ chức thực hiện trên thực tế.
Các quy định cụ thể như hình thức, thủ tục thực hiện, thẩm quyền cung cấp, quyền, nghĩa vụ của các bên trong dịch vụ, sẽ được quy định cụ thể trong văn bản riêng - các văn bản quy phạm do các CQHC ban hành. Các văn bản quy phạm pháp luật do cơ quan hành chính nhà nước ban hành mặc dù có hiệu lực pháp lý thấp hơn các luật của Quốc hội để quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành luật, nhưng có thủ tục ban hành, sửa đổi, bổ sung linh hoạt dễ thích hợp để điều chỉnh các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính trong giai đoạn hiện nay. Thông thường, Chính phủ ban hành nghị định quy định về các dịch vụ công cụ thể. Các Bộ, cơ quan ngang bộ trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn quản lý chuyên môn của mình sẽ quy định chi tiết, hướng dẫn thi hành nghị định của Chính phủ về các yếu tố chuyên môn, nghiệp vụ của việc cung cấp dịch vụ. Cơ quan hành chính nhà nước ở địa phương quy định việc tổ chức thực hiện dịch vụ tại địa phương. Pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính mới được hình thành tại Việt Nam nên vẫn chưa định hình rõ nét. Chỉ có pháp luật về một số dịch vụ đã tương đối đồng bộ như pháp luật về công chứng, chứng thực, trong khi phần lớn pháp luật về các dịch vụ khác vẫn thiếu những quy phạm có hiệu lực pháp lý cao, quy định đầy đủ, thống nhất về các nội dung liên quan.
Có những văn bản toàn bộ nội dung quy định về một dịch vụ hoặc những nội dung cụ thể của dịch vụ, ví dụ Luật Công chứng, Luật Trợ giúp pháp lý, Nghị định số 136/2007/NĐ-CP ngày 17/8/2007 Về xuất cảnh, nhập cảnh của công dân Việt Nam, Nghị định số 43/2010/NĐ-CP ngày 15/4/2010 Về đăng ký doanh nghiệp;... có những văn bản chỉ có một số quy định liên quan đến dịch vụ, ví dụ Nghị định số 43/2011/NĐ-CP ngày 13/6/2011 Quy định về việc cung cấp thông tin và dịch vụ công trực tuyến trên trang thông tin hoặc cổng thông tin điện tử của cơ quan nhà nước, Nghị định số 15/2012/NĐ-CP ngày 9/3/2012 Quy định chi tiết và hướng dẫn thi hành Luật Khoáng sản...
Hai là, pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính quy định toàn diện các vấn đề khác nhau của dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính
Pháp luật về dịch vụ hành chính công là những quy tắc hành vi cho các chủ thể tham gia vào dịch vụ, ngoài ra còn bao gồm các nguyên tắc, các chủ trương, chính sách, kế hoạch phát triển từng dịch vụ, nhóm dịch vụ hành chính công. ở Việt Nam, pháp luật về dịch vụ hành chính công có thể chia thành hai nhóm nội dung chính là: các quy định về tổ chức, cung cấp dịch vụ và các quy định về quản lý nhà nước đối với dịch vụ hành chính công. Các nội dung cụ thể của pháp luật gồm: nguyên tắc của dịch vụ hành chính công; hình thức cung cấp; các yêu cầu, điều kiện đối với việc cung cấp dịch vụ; quyền, nghĩa vụ các bên trong dịch vụ, thủ tục thực hiện dịch vụ; quy định về tổ chức bộ máy, tổ chức nhân sự; về thanh tra, kiểm tra, xử lý vi phạm trong dịch vụ hành chính công.
Do tính đa dạng của các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, tính chặt chẽ, phức tạp của việc cung cấp dịch vụ mà nội dung pháp luật về các dịch vụ này cũng đa dạng, phong phú. Các dịch vụ được chia thành các nhóm cơ bản là: cấp các loại giấy phép; đăng ký và cấp giấy chứng nhận; công chứng, chứng thực; các dịch vụ tư vấn, hỗ trợ; thu các khoản đóng góp ngân sách. Trong từng nhóm lại bao gồm nhiều dịch vụ cụ thể. Sự khác nhau về chủ thể cung cấp, về trường hợp thực hiện, điều kiện, yêu cầu đối với người cung cấp dịch vụ, về thủ tục thực hiện... đã làm cho từng dịch vụ khác biệt nhau, pháp luật phải có quy định riêng để phù hợp với những đặc trưng này. Nếu căn cứ vào các loại dịch vụ công, thì pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính có thể chia thành:
- Các quy định pháp luật về các dịch vụ cấp giấy phép như các quy định về cấp các loại giấy phép điều khiển phương tiện giao thông (giấy phép lái xe), giấy phép xây dựng, giấy phép khai thác khoáng sản, giấy phép thực hiện hoạt động ngành nghề kinh doanh có điều kiện...
- Các quy định pháp luật về đăng ký và cấp giấy chứng nhận, như các quy định về đăng ký khai sinh, khai tử, kết hôn, cải chính hộ tịch hay đăng ký và cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyền sở hữu nhà ở, đăng ký kinh doanh, đăng ký giao dịch đảm bảo...
- Các quy định pháp luật về công chứng, chứng thực: các quy định về công chứng hợp đồng, giao dịch, chứng thực bản sao, chữ ký...
- Các quy định về các hoạt động tư vấn, hỗ trợ, như các quy định về trợ giúp pháp lý, tư vấn pháp luật, cung cấp thông tin...
- Các quy định pháp luật về các hoạt động thu các khoản đóng góp và ngân sách nhà nước như thuế thu nhập doanh nghiệp, cá nhân, tiêu thụ đặc biệt, giá trị gia tăng, chuyển mục đích sử dụng đất, chuyển nhượng đất,..
Pháp luật về DVHCC không chỉ xác định phạm vi dịch vụ, mà còn quy định các nguyên tắc tổ chức, thực hiện, quy định quyền và nghĩa vụ của các cơ quan, tổ chức, cá nhân tham gia, về thủ tục thực hiện, quản lý nhà nước đối với cung cấp dịch vụ. Những nội dung cụ thể của các dịch vụ khác nhau, pháp luật cũng quy định khác nhau cho phù hợp với đặc điểm riêng của từng dịch vụ. Ví dụ, cùng là hoạt động chứng nhận tính xác thực và hợp pháp nhưng quyền và nghĩa vụ của công chứng viên trong hoạt động công chứng các giao dịch, hợp đồng theo Điều 22 Luật Công chứng khác với quyền và nghĩa vụ của người thực hiện chứng thực bản sao, chữ ký theo Điều 12 Nghị định số 79/2007/NĐ-CP ngày 15/8/2007 Về cấp bản sao từ sổ gốc, chứng thực bản sao từ bản chính, chứng thực chữ ký.
Pháp luật về dịch vụ hành chính công tác động đến các cơ quan nhà nước, các cá nhân, tổ chức tham gia dịch vụ. Đối tượng tác động của pháp luật về dịch vụ hành chính công có thể chia thành ba nhóm cơ bản. Thứ nhất, các chủ thể cung cấp dịch vụ, đây là nhóm chủ thể bằng hoạt động của mình đáp ứng nhu cầu về dịch vụ hành chính công của dân chúng, nhóm này bao gồm các cơ quan hành chính, các đơn vị, tổ chức dịch vụ công thuộc cơ quan hành chính, các tổ chức dịch vụ công của cá nhân, tổ chức được nhà nước cho phép cung cấp dịch vụ, các cán bộ, công chức, viên chức, các cá nhân trực tiếp thực hiện những công việc nhất định trong quá trình cung cấp một dịch vụ công cụ thể. Thứ hai, các chủ thể yêu cầu và hưởng thụ dịch vụ, đây là những cá nhân, tổ chức đã đưa ra yêu cầu đến các chủ thể cung cấp dịch vụ và hưởng thụ dịch vụ phù hợp với quy định của pháp luật vì quyền, lợi ích của mình. Có những dịch vụ chủ thể hưởng thụ chỉ có thể là cá nhân như các dịch vụ đăng ký kết hôn, cấp giấy phép điều khiển phương tiện vận tải, cũng có những dịch vụ chủ thể chỉ có thể là tổ chức như trong dịch vụ cấp giấy phép khai thác khoáng sản chủ thể chỉ có thể là doanh nghiệp và có những dịch vụ chủ thể hưởng thụ vừa có thể là cá nhân, tổ chức như công chứng, chứng thực... Thứ ba, các cơ quan có thẩm quyền quản lý nhà nước trong cung cấp các dịch vụ hành chính công. Chủ thể có thẩm quyền quản lý nhà nước chủ yếu là các cơ quan hành chính nhà nước từ trung ương đến địa phương như Chính phủ, Bộ, cơ quan ngang bộ, Ủy ban nhân dân các cấp, các cơ quan chuyên môn thuộc cơ quan hành chính. Các cơ quan này bằng hành vi quản lý của mình đảm bảo cho việc cung cấp dịch vụ đúng pháp luật, có chất lượng, đáp ứng yêu cầu của nhân dân. Tương ứng với sự tham gia của ba nhóm chủ thể nêu trên, những quan hệ xã hội là đối tượng điều chỉnh của pháp luật về dịch vụ hành chính công gồm: những quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình cung cấp dịch vụ, là những quan hệ giữa chủ thể cung cấp dịch vụ với chủ thể hưởng thụ dịch vụ; quan hệ xã hội phát sinh trong quá trình quản lý nhà nước với các dịch vụ giữa các cơ quan nhà nước có thẩm quyền với các chủ thể cung cấp dịch vụ, chủ thể hưởng thụ dịch vụ.
Ba là, pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính có mối liên hệ chặt chẽ với các chế định pháp luật khác trong hệ thống pháp luật Việt Nam
Pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính là một bộ phận cấu thành của hệ thống pháp luật có mối liên hệ và thống nhất với các quy định khác trong hệ thống pháp luật. Trước hết, pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính có mối liên hệ mật thiết với các quy định pháp luật về tổ chức, hoạt động và quản lý hành chính của các CQHC. Xét về tính chất các dịch vụ vẫn là những hoạt động quản lý hành chính nhà nước nên quy định về từng dịch vụ cụ thể phải đảm bảo phù hợp với hoạt động quản lý có liên quan đến dịch vụ đó. Bên cạnh đó, Nhà nước cũng phải thực hiện chức năng quản lý nhà nước đối với bản thân các dịch vụ. Vậy các quy định pháp luật về dịch vụ không tách rời với các quy định về quản lý hành chính nhà nước. Mối quan hệ giữa pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính với pháp luật về quản lý hành chính nhà nước thể hiện:
- Pháp luật về quản lý xác định ranh giới giữa quản lý hành chính nhà nước với dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính, việc xác định ranh giới này rất quan trọng vì nó giới hạn quyền quản lý của các cơ quan nhà nước cũng như bảo đảm cho các dịch vụ được cung cấp đúng tính chất của một dịch vụ công; Quy định thẩm quyền, nội dung quản lý nhà nước với dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính. Ngược lại, pháp luật về dịch vụ công cũng có mối quan hệ mật thiết với những quy định pháp luật về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn và cơ cấu tổ chức của các cơ quan trong quản lý hành chính. Các cơ quan hành chính vừa là nhóm chủ thể cơ bản, quan trọng nhất trong cung cấp dịch vụ đồng thời cũng được giao nhiệm vụ chính quản lý nhà nước với các dịch vụ. Pháp luật về dịch vụ phải xác định rõ những cơ quan hành chính nào cung cấp dịch vụ hoặc tham gia vào quá trình cung cấp dịch vụ; những dịch vụ cụ thể thuộc nhiệm vụ của một cơ quan hành chính; các yêu cầu đối với cơ quan hành chính khi cung cấp một dịch vụ nhất định.
- Các dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính tạo ra các bảo đảm pháp lý cho cá nhân, tổ chức tham gia vào các quan hệ pháp luật hoặc giao dịch để thực hiện quyền, nghĩa vụ nên pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính còn có mối quan hệ mật thiết với các quy định về quyền và nghĩa vụ của công dân. Pháp luật là cơ sở pháp lý để công dân đưa ra yêu cầu cụ thể về dịch vụ nhằm thực hiện một, một số quyền, nghĩa vụ của mình. Ví dụ, việc đưa ra yêu cầu về đăng ký doanh nghiệp theo quy định của Nghị định số 43/2010/NĐ-CP ngày 15/4/2010 Về đăng ký doanh nghiệp là để công dân thực hiện quyền tự do kinh doanh; thực hiện đăng ký hộ khẩu thường trú theo quy định của Nghị định số 158/2005/NĐ-CP ngày 27/12/2005 Về đăng ký và quản lý hộ tịch là yêu cầu khi công dân thực hiện quyền tự do cư trú. Một mặt, pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính không làm hạn chế việc thực hiện các quyền của công dân, nhất là các quyền cơ bản về chính trị, kinh tế, văn hóa - xã hội, quyền tự do được Hiến pháp quy định. Mặt khác, pháp luật cũng phải đảm bảo thuận lợi nhất cho công dân khi thực hiện nghĩa vụ của mình như các quy định về tư vấn chính sách, pháp luật thuế, cung cấp các mẫu giấy tờ kê khai khi nộp thuế bảo đảm cho việc thực hiện nghĩa vụ thuế của cá nhân, tổ chức nhanh chóng, thuận lợi. Pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính còn có mối liên hệ với các quy định pháp luật về dân sự, hôn nhân gia đình, thương mại, kinh tế, lao động... Bởi vì các dịch vụ công là tiền đề cho các quan hệ pháp luật, các giao dịch có thể diễn ra hợp pháp và được đảm bảo từ phía Nhà nước. Mối liên hệ giữa pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính với các ngành luật, các chế định pháp luật khác thể hiện sự tác động qua lại hai chiều, biện chứng, các quy định pháp luật bổ khuyết cho nhau để đảm bảo tất cả những quan hệ xã hội quan trọng đều được điều chỉnh và bảo vệ bằng pháp luật. Mối quan hệ giữa pháp luật về dịch vụ công trong lĩnh vực hành chính với các ngành luật, chế định pháp luật khác vừa là biểu hiện vừa là cơ sở cho tính thống nhất của hệ thống pháp luật Việt Nam.
ThS. Hoàng Thị Hương
Nhà xuất bản Tư pháp
