1. Thực trạng quy định pháp luật về phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước ở Việt Nam
Phân cấp, phân quyền được quy định trong Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019), Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) và trong các văn bản pháp luật chuyên ngành (lĩnh vực đất đai, y tế, giáo dục, lao động, an sinh xã hội…). Tuy Hiến pháp năm 2013 không sử dụng thuật ngữ phân quyền, nhưng quan điểm phân quyền giữa các cơ quan cao nhất của quyền lực nhà nước được thể hiện trong những quy định về địa vị chính trị - hiến pháp của các cơ quan nhà nước: “Quốc hội là cơ quan thực hiện quyền lập hiến, lập pháp”, “Chính phủ là cơ quan thực hiện quyền hành pháp”, “Tòa án nhân dân thực hiện quyền tư pháp”, “Viện kiểm sát nhân dân thực hiện quyền công tố và kiểm sát hoạt động tư pháp”. Những quy định này tạo nên cơ chế phân quyền theo chiều ngang được thực hiện thông qua các quy định về nhiệm vụ, quyền hạn của Quốc hội, Chính phủ, Tòa án nhân dân, Viện kiểm sát nhân dân và các thiết chế hiến định độc lập, tạo cơ chế kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiện các quyền lập pháp, hành pháp, tư pháp. Đồng thời, Hiến pháp đặt nền tảng cho cơ chế phân quyền, phân cấp giữa Trung ương và địa phương ở nước ta thông qua quy định: “Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định; chịu sự kiểm tra của cơ quan nhà nước cấp trên”.
Điều 112 Hiến pháp năm 2013 quy định: “Chính quyền địa phương tổ chức và bảo đảm việc thi hành Hiến pháp và pháp luật tại địa phương; quyết định các vấn đề của địa phương do luật định, chịu sự kiểm tra, giám sát của cơ quan nhà nước cấp trên. Nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương và của mỗi cấp chính quyền địa phương. Trong trường hợp cần thiết, chính quyền địa phương được giao thực hiện một số nhiệm vụ của cơ quan nhà nước cấp trên với các điều kiện bảo đảm thực hiện nhiệm vụ đó”. Mặc dù cụm từ “phân quyền” chưa được đề cập trong Hiến pháp năm 2013, tuy nhiên, các điều luật quy định về việc phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước, theo chiều dọc và chiều ngang là cơ sở pháp lý cho các quy định cụ thể về phân quyền trong các văn bản luật chuyên ngành sau này.
Điều 12 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) quy định: “Việc phân quyền cho các cấp chính quyền địa phương phải được quy định trong luật”. Trong trường hợp này, luật phải quy định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể mà chính quyền địa phương không được phân cấp, ủy quyền cho cơ quan nhà nước cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác. Điều 13 quy định: “Căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương, cơ quan nhà nước ở Trung ương và địa phương được quyền phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác”5. Do đó, phân cấp, phân quyền đã được khẳng định khá rõ về nguyên tắc thực hiện trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019).
Nghị quyết số 04/NQ-CP, ngày 10/01/2022 của Chính phủ về đẩy mạnh phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước đã xác định rõ mục tiêu đẩy mạnh và hoàn thiện cơ chế phân cấp, phân quyền nhằm phân định rõ nhiệm vụ và quyền hạn, thẩm quyền và trách nhiệm giữa Chính phủ với các bộ, ngành; giữa Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ, các bộ, ngành với chính quyền địa phương gắn với hoàn thiện hệ thống pháp luật đầy đủ, đồng bộ thống nhất, kịp thời, khả thi, ổn định, công khai, minh bạch, có sức cạnh tranh quốc tế, lấy quyền và lợi ích hợp pháp, chính đáng của người dân, doanh nghiệp làm trọng tâm, bảo đảm phát huy tính chủ động, sáng tạo, đề cao tinh thần trách nhiệm của từng cấp, từng ngành, nhất là người đứng đầu; đồng thời, tăng cường thanh tra, kiểm tra, giám sát, kiểm soát việc thực hiện quyền lực nhà nước chặt chẽ bằng các quy định của Đảng, của pháp luật, góp phần xây dựng nền hành chính nhà nước dân chủ, chuyên nghiệp, hiện đại, trong sạch, hoạt động hiệu lực, hiệu quả và phục vụ Nhân dân.
Trong thời gian qua, các quy định về phân cấp, phân quyền quản lý nhà nước giữa chính quyền Trung ương và chính quyền địa phương về cơ bản là chặt chẽ, đồng bộ, tuy nhiên cũng vẫn còn tồn tại một số bất cập.
Điều 12 Luật Tổ chức chính quyền địa phương năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019) quy định về phân quyền như sau: “Việc phân quyền cho các cấp chính quyền địa phương phải được quy định trong luật. Trong trường hợp này, luật phải quy định nhiệm vụ, quyền hạn cụ thể mà chính quyền địa phương không được phân cấp, ủy quyền cho cơ quan nhà nước cấp dưới hoặc cơ quan, tổ chức khác”. Như vậy, những nhiệm vụ không được phân cấp, ủy quyền thì phải được quy định rõ trong luật.
Theo Điều 13 Luật Tổ chức chính quyền địa phương, việc phân cấp được quy định như sau: “Căn cứ vào yêu cầu công tác, khả năng thực hiện và điều kiện, tình hình cụ thể của địa phương, cơ quan nhà nước ở trung ương và địa phương được quyền phân cấp cho chính quyền địa phương hoặc cơ quan nhà nước cấp dưới thực hiện một cách liên tục, thường xuyên một hoặc một số nhiệm vụ, quyền hạn thuộc thẩm quyền của mình, trừ trường hợp pháp luật có quy định khác”. Theo đó, việc phân cấp sẽ loại trừ khi “pháp luật có quy định khác”.
Trong văn bản quy phạm pháp luật quy định về phân cấp cần xác định rõ nhiệm vụ, quyền hạn của cơ quan nhà nước cấp trên trong phân cấp cho cơ quan cấp dưới, đồng thời chỉ rõ trách nhiệm của các cơ quan nhà nước liên quan đến phân cấp. Trên cơ sở tình hình cụ thể ở mỗi địa phương, chính quyền địa phương có thể xem xét phân cấp tiếp cho thuộc cấp thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn đã được cơ quan nhà nước cấp trên phân cấp với điều kiên có sự đồng ý của cơ quan nhà nước đã phân cấp.
Khi phân cấp nhiệm vụ, quyền hạn cho cơ quan cấp dưới, cơ quan nhà nước cấp trên phải: (1) Bảo đảm điều kiện về các nguồn lực cần thiết để cấp dưới thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp; (2) Chịu trách nhiệm về kết quả thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cấp dưới mà mình phân cấp; (3) Có trách nhiệm thanh tra, kiểm tra tính hợp hiến, hợp pháp trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp, phân quyền cho chính quyền cấp dưới. Cơ quan nhà nước được phân cấp chịu trách nhiệm về việc thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn được phân cấp trước cơ quan nhà nước cấp trên.
Tuy nhiên, trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương hiện hành, việc phân cấp, phân quyền cho chính quyền địa phương mới chỉ dừng ở các quy định mang tính nguyên tắc chung. Vì vậy, giữa các địa phương chưa có sự thống nhất từ nhận thức cho đến thực tiễn triển khai việc phân cấp, phân quyền.
Việc phân quyền trong quản lý nhà nước có thể là sự phân công, phối hợp, kiểm soát giữa các cơ quan nhà nước trong việc thực hiên các quyền được phân, chẳng hạn như các cơ quan quản lý theo ngành/lĩnh vực và các cơ quan quản lý theo lãnh thổ. Hiện nay, mặc dù trong các luật chuyên ngành có quy định cụ thể việc phân cấp, phân quyền trong từng lĩnh vực quản lý nhà nước nhưng mới chủ yếu tập trung vào phân cấp, phân quyền giữa trung ương và cấp tỉnh. Còn việc phân cấp, phân quyền giữa chính quyền địa phương các cấp thì chưa có quy định rõ ràng, chẳng hạn: “Ủy ban nhân dân các cấp có trách nhiệm thực hiện quản lý nhà nước về phổ biến, giáo dục pháp luật tại địa phương”5; hoặc: “Ủy ban nhân dân các cấp thực hiện quản lý nhà nước về giáo dục theo phân cấp của Chính phủ, trong phạm vi nhiệm vụ, quyền hạn của mình, thực hiện các nhiệm vụ sau đây: a) Kiểm tra việc chấp hành pháp luật về giáo dục của cơ sở giáo dục trên địa bàn; b) Bảo đảm các điều kiện về đội ngũ nhà giáo, tài chính, cơ sở vật chất, thư viện và thiết bị dạy học của trường công lập thuộc phạm vi quản lý…”6. Việc quy định chung chung như vậy gây khó khăn cho việc kiểm soát quyền lực của các cơ quan có thẩm quyền trong việc xác định trách nhiệm thuộc cấp nào khi có sự cố, sai phạm, do nhiều cấp cùng tham gia quản lý.
Theo Luật Đất đai năm 2013, Ủy ban nhân dân (UBND) cấp huyện có hầu hết những thẩm quyền tương tự như UBND cấp tỉnh trong quản lý đất đai, ngoại trừ việc ban hành khung giá đất và quyết định giá đất cụ thể. Ngoài ra, một số thẩm quyền còn được trao cho chủ tịch UBND. Chẳng hạn, việc quyết định trưng dụng đất, quyết định gia hạn trưng dụng đất, quyết định mức bồi thường thuộc thẩm quyền của cả chủ tịch UBND cấp tỉnh và cả chủ tịch UBND cấp huyện. Việc phân cho hai cấp như vậy có nguy cơ dẫn đến cục bộ địa phương và thiếu trách nhiệm giải trình rõ ràng, gây khó khăn cho trung ương trong quản lý điều hành và kiểm soát. Đây là nguyên nhân gây lãng phí, tham nhũng về đất đai, là điểm nóng có nguy cơ gây bất ổn về xã hội.
Vì lợi ích cục bộ, lợi ích cá nhân, lợi ích nhóm mà chính quyền ở một số địa phương đã lợi dụng nguyên tắc “tự chủ, tự chịu trách nhiệm trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn được phân quyền” trong Luật Tổ chức chính quyền địa phương để đưa ra các quyết sách lạm dụng quyền lực nhà nước, “vượt rào, lách luật”. Ngoài ra, việc kiểm tra, kiểm soát quyền lực của chính quyền trung ương đối với hoạt động của các cơ quan chính quyền địa phương ở nhiều nơi thực hiện chưa nghiêm, thiếu chặt chẽ, dẫn tới nhiều địa phương lợi dụng sự buông lỏng trong quản lý và (hoặc) chưa phát huy được sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm của cấp dưới.
Bên cạnh đó, theo các quy định của pháp luật hiện hành, trong nhiều trường hợp, chính quyền địa phương không chủ động được việc thực hiện các nhiệm vụ mà địa phương có khả năng giải quyết, do việc phân cấp còn nặng về chuyển giao công việc, chuyển giao nhiệm vụ từ cấp trên xuống cấp dưới, chứ chưa chuyển giao một cách tương xứng với thẩm quyền và các điều kiện, nguồn lực thiết yếu cho cơ quan được phân cấp. Ví dụ, việc quyết định số lượng người làm việc trong các đơn vị sự nghiệp công lập của các tỉnh không thuộc thẩm quyền của UBND cấp tỉnh, mà được phê duyệt bởi Bộ Nội vụ. Ngoài ra, việc phân cấp về tổ chức bộ máy và cán bộ, công chức, viên chức chưa tính tới đặc thù của chính quyền đô thị so với chính quyền nông thôn. Điều này, làm hạn chế đến việc chủ động, sáng tạo, kịp thời của chính quyền địa phương.
Pháp luật hiện hành chưa có quy định cụ thể về cơ chế, vấn đề, nội dung kiểm tra, giám sát của các cơ quan nhà nước cấp trên đối với chính quyền địa phương cấp dưới trong phân cấp, phân quyền, do vậy chưa phát huy được vai trò của kiểm tra, giám sát; đồng thời, giúp tăng cường sự tự chủ, tự chịu trách nhiệm của cấp dưới, để từ đó bảo đảm tính hiệu quả trong quản lý nhà nước.
2. Một số giải pháp tiếp tục hoàn thiện pháp luật về phân cấp, phân quyền nhằm đảm bảo thống nhất trong quản lý nhà nước
Một là, tiếp tục sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện các quy định về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, tổ chức bộ máy của các bộ, ngành và địa phương, gắn phân cấp, phân quyền với việc tiếp tục đẩy mạnh cải cách hành chính, nhất là cải cách thủ tục hành chính, ưu tiên bảo đảm các nguồn lực đẩy nhanh việc thực hiện dịch vụ công trực tuyến mức độ 4; nâng cao chất lượng công vụ, công chức và cơ cấu lại đội ngũ công chức, viên chức đáp ứng yêu cầu, nhiệm vụ chính trị trong tình hình mới; tăng cường trách nhiệm, kỷ luật, kỷ cương hành chính trong thực thi công vụ và trách nhiệm của người đứng đầu cơ quan, đơn vị.
Hai là, tiếp tục rà soát, sửa đổi, bổ sung và hoàn thiện các quy định của pháp luật chuyên ngành, theo hướng đẩy mạnh phân cấp, phân quyền, xác định rõ trách nhiệm giữa Chính phủ với các bộ, ngành và giữa Chính phủ, các bộ, ngành với chính quyền địa phương, bảo đảm phù hợp với tinh thần Nghị quyết Đại hội XIII của Đảng và quy định của Hiến pháp năm 2013, Luật Tổ chức Chính phủ năm 2015 (sửa đổi, bổ sung năm 2019). Chính phủ cần tập trung vào quản lý vĩ mô, xây dựng thể chế, chính sách, chiến lược, quy hoạch, kế hoạch; tăng cường năng lực dự báo, phân tích và đề xuất chính sách; Thủ tướng Chính phủ lãnh đạo công tác của Chính phủ; lãnh đạo việc xây dựng chính sách và tổ chức thi hành pháp luật; Bộ trưởng, Thủ trưởng cơ quan ngang bộ chịu trách nhiệm quản lý nhà nước về ngành, lĩnh vực được phân công; tổ chức thi hành và theo dõi việc thi hành pháp luật liên quan đến ngành, lĩnh vực trong phạm vi cả nước.
Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ không quyết định các vấn đề cụ thể thuộc trách nhiệm của các bộ, ngành theo phân công của Chính phủ và những vấn đề thuộc trách nhiệm của chính quyền địa phương trong phạm vi đã được phân cấp, phân quyền. Đồng thời, hoàn thiện các quy định về phân cấp, phân quyền trên một số lĩnh vực cụ thể như kế hoạch và đầu tư, tài chính, giao thông vận tải, tài nguyên và môi trường… Các quy định về phân cấp, phân quyền trên các lĩnh vực cụ thể sẽ tạo khung pháp lý nền tảng bảo đảm quản lý nhà nước thống nhất, hiệu quả.
Ba là, hoàn thiện các quy định về cơ chế kiểm soát giá, phí đối với các dịch vụ công thuộc ngành, lĩnh vực; các quy định về quy hoạch, tiêu chuẩn, quy chuẩn, tiêu chí, điều kiện, định mức kinh tế - kỹ thuật. Trên cơ sở đó, phân cấp trong giải quyết thủ tục hành chính bảo đảm hoàn thành chỉ tiêu được giao; tiếp tục rà soát, đơn giản hóa, loại bỏ các thủ tục thỏa thuận, chấp thuận, xin ý kiến, cho phép của cơ quan nhà nước cấp trên đối với những vấn đề đã được quản lý trên cơ sở quy hoạch và xác định rõ tiêu chuẩn, quy chuẩn tiêu chí, điều kiện, định mức kinh tế - kỹ thuật và đã được phân cấp, phân quyền quản lý.
Bốn là, hoàn thiện cơ chế, chính sách đặc thù để phát triển các tỉnh, thành phố trực thuộc Trung ương theo chủ trương của Bộ Chính trị để phát triển các địa phương này trở thành động lực tăng trưởng kinh tế của mỗi vùng, miền, đặc biệt là các địa phương tự bảo đảm được ngân sách. Các quy định về đặc thù này cũng phải tránh tình trạng phát triển mất cân đối của cả đất nước do sự tùy tiện phát triển quá mức của mỗi địa phương. Tuy nhiên, để triển khai hiệu quả đòi hỏi sự chỉ đạo thống nhất, thông suốt của Trung ương.
Năm là, hoàn thiện các quy định về thanh tra, kiểm tra, giám sát và kiểm soát quyền lực đối với các cơ quan quản lý nhà nước từ Trung ương đến địa phương trong việc thực hiện các nhiệm vụ, quyền hạn theo phân cấp, phân quyền. Trong đó, hoàn thiện các quy định về xử lý các vi phạm trong quá trình tổ chức thực hiện các quy định về phân cấp, phân quyền trong quản lý nhà nước. Hoàn thiện cơ chế kiểm soát quyền lực, bảo đảm thẩm quyền đi đôi với trách nhiệm, đặc biệt là trách nhiệm giải trình trong quá trình thực hiện các nhiệm vụ được phân cấp, phân quyền. Phân cấp, phân quyền nhưng phải luôn giữ cho chính quyền Trung ương vững mạnh, đủ khả năng để giải quyết những vấn đề quan trọng của đất nước; khắc phục tình trạng không hoặc khó kiểm soát được của chính quyền Trung ương đối với chính quyền địa phương.
ThS. NGUYỄN THỊ PHƯƠNG THẢO
Học viện Hành chính quốc gia
