Những rủi ro phát sinh trong thực tiễn hoạt động thanh tra
Thứ nhất, rủi ro chồng chéo, trùng lặp về phạm vi, đối tượng, nội dung thanh tra
Pháp luật đã quy định việc xây dựng kế hoạch thanh tra hàng năm phải đảm bảo không chồng chéo, trùng lặp... tuy nhiên để xác định rõ, cụ thể thì chưa có văn bản chi tiết thi hành. Chỉ thị số 10/CT-TTg, ngày 22/4/2019 của Thủ tướng Chính phủ về việc tăng cường xử lý, ngăn chặn có hiệu quả tình trạng nhũng nhiễu, gây phiền hà cho người dân, doanh nghiệp trong giải quyết công việc, trong hệ thống cơ quan hành chính nhà nước quy định một cơ quan, đơn vị bị thanh tra, kiểm tra 02 lần trong một năm là chồng chéo về đối tượng; bị thanh tra, kiểm tra 02 lần về cùng nội dung là trùng lặp. Trong 05 năm gần đây, có các rủi ro phổ biến sau: 1) Nội dung thanh tra do cơ quan thanh tra cấp trên, ở Trung ương tiến hành thì hẹp (chuyên môn sâu, như việc thanh tra công tác bổ nhiệm, tuyển dụng) và nội dung thanh tra do cơ quan thanh tra cấp dưới, ở địa phương tiến hành thì rộng (có bao quát, liên quan đến chuyên môn sâu, như việc thanh tra công tác nội vụ cũng có nghĩa là trong công tác nội vụ có công tác bổ nhiệm, tuyển dụng); 2) Nội dung thanh tra của cơ quan thanh tra chuyên ngành trùng lặp với nội dung kiểm tra của cơ quan quản lý nhà nước ở địa phương.
Hoạt động thanh tra những năm gần đây ít xảy ra chồng chéo, trùng lặp do rủi ro này đã được kiểm soát tốt. Các biện pháp kiểm soát được đưa ra chủ yếu trên cơ sở định hướng hoạt động thanh tra của Thanh tra Chính phủ đối với các bộ, ngành, địa phương; tăng tính chủ động của thanh tra bộ với thanh tra tỉnh, thanh tra sở trong việc trao đổi thông tin, báo cáo, điều chỉnh sự chồng chéo, trùng lặp về phạm vi, đối tượng, nội dung thanh tra. Tuy nhiên, chưa có cơ chế kiểm soát chéo để nắm bắt thông tin; đặc biệt là việc các cơ quan thanh tra cấp dưới cố tình che giấu, hoặc chuyển sang hình thức khác (hình thức kiểm tra, giám sát) để không phải báo cáo hoạt động với cơ quan thanh tra cấp trên; việc này cũng cần được hiểu là rủi ro về trùng lặp nội dung trong hoạt động thanh tra.
Thứ hai, rủi ro phát sinh khi thanh tra không đúng thẩm quyền
Trước tiên, xác định thẩm quyền thanh tra hành chính (mang tính chất quản lý của cơ quan cấp trên với cơ quan cấp dưới) còn nhầm lẫn, chồng chéo với thẩm quyền thanh tra chuyên ngành; đồng thời mâu thuẫn về thẩm quyền thanh tra chuyên ngành. Ví dụ năm 2022, Thanh tra Bộ Giáo dục và Đào tạo tiến hành thanh tra trách nhiệm quản lý nhà nước về giáo dục của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ninh1 (ngoài một số nội dung thanh tra chuyên ngành, Đoàn thanh tra của Bộ Giáo dục và Đào tạo còn xác định nội dung thanh tra về công tác tuyển dụng, sử dụng, bổ nhiệm, luân chuyển, đào tạo, bồi dưỡng, thực hiện chế độ, chính sách đối với nhà giáo và cán bộ quản lý giáo dục). Tuy nhiên, đây là nội dung thuộc thẩm quyền quản lý nhà nước của Bộ Nội vụ theo quy định tại các Điều 74, Điều 75 Luật Cán bộ, công chức và Điều 14 Nghị định số 90/2012/NĐ-CP về tổ chức và hoạt động thanh tra ngành Nội vụ.
Khi xác định thẩm quyền thanh tra còn chồng chéo hoặc phát sinh mâu thuẫn về thẩm quyền thanh tra dẫn đến những rủi ro trong việc lựa chọn sai phương pháp tiến hành thanh tra (chủ yếu là lựa chọn sai phương pháp tiến hành hoạt động liên quan đến chuyên ngành; ví dụ chỉ kiểm tra quy trình thủ tục bổ nhiệm và điều kiện tiêu chuẩn người được bổ nhiệm mà bỏ qua các bước kiểm tra các quyết định liên quan đến tuyển dụng, tiếp nhận vào công chức; không so sánh, đối chiếu với các hồ sơ khác như nâng lương, thuyên chuyển, điều động...); lựa chọn sai căn cứ áp dụng pháp luật (chỉ áp dụng căn cứ pháp luật chuyên ngành như nghị định, thông tư mà thiếu các văn bản khác do bộ chuyên ngành ban hành). Qua đó phát sinh rủi ro trong quá trình thu thập thông tin, tài liệu (thông tin, tài liệu thu thập được không chính xác, không đảm bảo khách quan) đã ảnh hưởng trực tiếp đến quá trình đánh giá, phân tích, kết luận thanh tra.
Thứ ba, rủi ro bỏ lọt vi phạm (sai phạm) trong quá trình thanh tra
Rủi ro bỏ lọt vi phạm trong hoạt động thanh tra là một trong những vấn đề quan trọng nhất cần phải kiểm soát. Bởi vì, một trong những mục đích của hoạt động thanh tra là phát hiện ra những hạn chế trong cơ chế, chính sách, vi phạm pháp luật. Do đó, nếu bỏ lọt vi phạm thì cuộc thanh tra không đạt được mục đích. Mặt khác, việc bỏ lọt vi phạm sẽ không đảm bảo nguyên tắc khách quan, trung thực cuộc thanh tra. Vì vậy, trong bất kỳ cuộc thanh tra nào, yêu cầu kiểm soát đối với rủi ro bỏ lọt vi phạm luôn được đặt lên hàng đầu, giúp đảm bảo hiệu lực, hiệu quả hoạt động thanh tra.
Thứ tư, rủi ro khi không đạt được tiến độ thanh tra
Thông thường, các đoàn thanh tra dự trù, xây dựng kế hoạch chi tiết để kiểm soát rủi ro trong việc không đạt được tiến độ thanh tra là khá tốt, thậm chí rất hiếm khi xảy ra rủi ro này, kể cả tính trên cơ sở của các cuộc thanh tra đột xuất hay theo kế hoạch. Thời gian tiến hành thanh tra theo quy định pháp luật, thông thường là không quá từ 30 đến 90 ngày (tùy thẩm quyền tiến hành thanh tra mà xác định thời hạn thanh tra) và có thể được gia hạn. Các nội dung thanh tra, thời kỳ thanh tra, theo đó được cân đối, dự trù thời gian, xây dựng phương án, kế hoạch chi tiết, chuẩn bị kỹ lưỡng để không xảy ra việc vi phạm về tiến độ thanh tra.
Tuy nhiên, vẫn có cuộc thanh tra không đạt được tiến độ, thường là các cuộc thanh tra hành chính hoặc các cuộc thanh tra đột xuất. Rủi ro này có một số nguyên nhân như: do hiểu biết còn hạn chế nên chưa dự trù được khối lượng công việc phát sinh (phát sinh nội dung mới) trong khi lực lượng mỏng; việc thu thập thông tin, tài liệu bị chậm do đối tượng thanh tra còn chây ì, né tránh, cản trở; thành viên đoàn thanh tra chưa tích cực, chủ quan...; do hạn chế trong quy định pháp luật chuyên ngành nên khi thực hiện thì chưa thể kết luận vụ việc, cần tham khảo ý kiến cơ quan chủ quản cấp trên, cơ quan chuyên môn; do tính chất của cuộc thanh tra (đột xuất; phức tạp, phạm vi và quy mô lớn, liên quan đến nhiều ngành, nhiều cấp, nhiều đối tượng, mất nhiều thời gian đánh giá chứng cứ...) nên khó chủ động nhân sự tham gia đoàn thanh tra.
Ngoài ra, còn có nguyên nhân thay đổi kế hoạch do sự kiện bất khả kháng, thời tiết khó khăn không thể tiến hành cuộc thanh tra; thành viên đoàn thanh tra gặp sự cố về sức khỏe...; năng lực chuyên môn, ý thức trách nhiệm của các thành viên đoàn thanh tra; các rủi ro khác phát sinh dẫn đến rủi ro không đạt được tiến độ (liên quan đến yếu tố con người, việc quyết định trong quá trình thanh tra như kiểm kê tài sản, phong tỏa tài khoản... làm ảnh hưởng đến sự ổn định, phát triển kinh tế - xã hội của nền kinh tế; chậm tiến hành đình chỉ hoặc kiến nghị tạm đình chỉ hành vi vi phạm).
Thứ năm, rủi ro trong quá trình xây dựng báo cáo kết quả thanh tra, kết luận thanh tra
Báo cáo kết quả thanh tra, kết luận thanh tra là những văn bản quan trọng. Đánh giá ở một sự vụ cụ thể nào đó, thì báo cáo kết quả thanh tra là rất quan trọng, bởi đây là văn bản phản ánh sản phẩm, kết quả hoạt động của đoàn thanh tra; đồng thời, trong báo cáo sẽ thể hiện đầy đủ các nội dung, vấn đề cần trao đổi hoặc tài liệu thu thập… (những nội dung này có thể sẽ không được thể hiện trong kết luận thanh tra). Tuy nhiên, xét ra bên ngoài cơ quan thanh tra, đứng trên cơ sở trách nhiệm pháp lý thì kết luận thanh tra mới là văn bản quan trọng nhất, phản ánh toàn diện, đầy đủ quá trình thanh tra và các nội dung thanh tra (kết quả, ưu điểm, hạn chế, nguyên nhân, kiến nghị xử lý), là cơ sở pháp lý để thực hiện những kiến nghị của đoàn thanh tra. Thậm chí, khi ban hành kết luận thanh tra thì người có thẩm quyền cũng như đối tượng thanh tra, ngoài việc chịu trách nhiệm pháp lý còn phải chịu trách nhiệm xã hội (phản hồi từ cơ quan truyền thông, báo chí, người dân…). Do đó, rủi ro trong quá trình xây dựng báo cáo, kết luận là rất dễ xảy ra; chủ yếu nguyên nhân là do rủi ro về tiến độ, bỏ sót nội dung thanh tra (đặc biệt là các thông tin phản ánh, kết luận về tồn tại, hạn chế).
Thứ sáu, rủi ro trong quá trình giám sát hoạt động của đoàn thanh tra
Pháp luật quy định, người ban hành quyết định thanh tra thành lập tổ giám sát, giao người giám sát hoặc trực tiếp thực hiện việc giám sát hoạt động của đoàn thanh tra. Về cơ bản, hoạt động giám sát ít phát sinh rủi ro nếu nội dung giám sát và phương thức giám sát tuân thủ đúng quy định pháp luật, từ việc đoàn thanh tra phải gửi văn bản, hồ sơ liên quan đến hoạt động thanh tra; báo cáo tiến độ và kết quả thực hiện nhiệm vụ được giao của trưởng đoàn thanh tra định kỳ theo kế hoạch giám sát; xem nhật ký đoàn thanh tra; tiếp nhận thông tin phản ánh, kiến nghị, tố cáo liên quan đến hoạt động của đoàn thanh tra. Tuy nhiên, do đối tượng giám sát là thành viên đoàn thanh tra, thông thường chính là công chức trong nội bộ cơ quan thanh tra với người giám sát, nên dễ bị chi phối bởi tình cảm, sự “nể nang” trong quá trình thực hiện nhiệm vụ. Do đó, rủi ro có thể xảy ra khi người giám sát không công tâm, khách quan mà chịu sự chi phối bởi tình cảm, cảm xúc.
Thứ bảy, rủi ro trong quá trình theo dõi, đôn đốc thực hiện kết luận thanh tra
Hoạt động theo dõi, đôn đốc việc thực hiện kết luận thanh tra được thủ trưởng cơ quan ban hành kết luận thanh tra tổ chức, phân công thực hiện; thanh tra bộ, thanh tra tỉnh, thanh tra sở, thanh tra huyện có trách nhiệm theo dõi, đôn đốc, kiểm tra việc thực hiện kết luận thanh tra, quyết định xử lý về thanh tra của mình, của thủ trưởng cơ quan quản lý nhà nước cùng cấp. Tùy vào mỗi cơ quan, tổ chức mà hoạt động này được tiến hành bằng các hình thức như: lập tổ theo dõi, đôn đốc bằng nhiều hình thức khác nhau. Có nơi giao đơn vị theo dõi hoặc thành lập tổ theo dõi, đôn đốc; có nơi giao cho cá nhân theo dõi, đôn đốc. Ví dụ, tại Thanh tra Bộ Nội vụ giao trực tiếp cho công chức được phân công là thư ký đoàn thanh tra để tiến hành theo dõi, đôn đốc.
Trách nhiệm của các chủ thể có thẩm quyền thanh tra trong việc phòng ngừa, xử lý rủi ro
Từ những rủi ro nêu trên, bất kỳ các chủ thể nào tham gia hoạt động quản lý nhà nước về thanh tra, hoạt động thanh tra trực tiếp, hoạt động quản lý nhà nước chuyên ngành đều phải có trách nhiệm phòng ngừa, xử lý rủi ro. Ở góc độ người có thẩm quyền quản lý nhà nước về thanh tra, cần có trách nhiệm phòng ngừa rủi ro trong việc xây dựng kế hoạch thanh tra. Việc dự kiến nội dung thanh tra, giai đoạn thanh tra cần đảm bảo phù hợp với nhân lực hiện có; đồng thời dự trù nhân lực để có thể đảm đương được các hoạt động thanh tra đột xuất. Mặt khác, cần đảm bảo tính thời sự, tính trọng tâm, trọng điểm, tập trung các lĩnh vực nhạy cảm, thu hút sự quan tâm của dư luận xã hội... khi xây dựng các nội dung, phạm vi thanh tra quan trọng. Khi xảy ra các sự kiện có thể phát sinh rủi ro hoặc gây ảnh hưởng đến công tác quản lý, người có thẩm quyền quản lý nhà nước cần chỉ đạo, lãnh đạo kịp thời hoặc có các giải pháp để khắc phục rủi ro, sự kiện có thể phát sinh rủi ro. Ngoài ra, người có thẩm quyền quản lý nhà nước về thanh tra còn chịu trách nhiệm liên đới khi rủi ro trong hoạt động thanh tra xảy ra đối với đoàn thanh tra, thành viên đoàn thanh tra.
Thủ trưởng cơ quan thanh tra, là người ra quyết định thanh tra (theo quy định của Luật Thanh tra năm 2022), hoặc là người trực tiếp chỉ đạo, lãnh đạo các cuộc thanh tra (với vai trò là trưởng đoàn thanh tra). Do đó, thủ trưởng cơ quan thanh tra là người quyết định đến mọi cách thức, biện pháp phòng ngừa rủi ro trong hoạt động thanh tra. Vì vậy, thủ trưởng cơ quan thanh tra chịu mọi trách nhiệm liên quan đến phòng ngừa rủi ro từ khi xây dựng kế hoạch đến khi kết thúc việc theo dõi, đôn đốc việc thực hiện kiến nghị, kết luận thanh tra. Tuy nhiên, ở các hoạt động thanh tra khác nhau mà mức độ trách nhiệm phòng ngừa khác nhau. Ví dụ, nếu thủ trưởng cơ quan thanh tra chỉ ban hành quyết định, không tham gia trực tiếp vào hoạt động thanh tra thì trường hợp này chủ yếu đề cao trách nhiệm của thủ trưởng cơ quan thanh tra trong việc nắm bắt thông tin, nội dung, phạm vi hoạt động của đoàn thanh tra, duy trì kỷ cương, kỷ luật hành chính, đôn đốc tiến độ thực hiện công việc, đồng thời chịu trách nhiệm người đứng đầu cơ quan, đơn vị phòng ngừa các rủi ro khi công chức cơ quan, đơn vị mình để xảy ra hành vi nhũng nhiễu, tham nhũng, tiêu cực. Trường hợp thủ trưởng cơ quan thanh tra là trưởng đoàn thanh tra thì ngoài trách nhiệm nêu trên, còn có trách nhiệm phòng ngừa rủi ro trong hoạt động thanh tra.
Trưởng đoàn thanh tra là người đứng đầu đoàn thanh tra, có trách nhiệm tổ chức, chỉ đạo các thành viên thực hiện đúng phạm vi, nội dung, tiến độ thanh tra theo quyết định thanh tra và kế hoạch tiến hành thanh tra; thực hiện chế độ thông tin, báo cáo theo yêu cầu của người ra quyết định thanh tra; chịu trách nhiệm trước người ra quyết định thanh tra về hoạt động của đoàn thanh tra. Vì vậy, từ khi ban hành quyết định thanh tra đến khi kết thúc hoạt động thanh tra, trưởng đoàn thanh tra chịu mọi trách nhiệm liên quan đến rủi ro trong hoạt động, bao gồm cả trách nhiệm liên đới (trong trường hợp rủi ro gây ra bởi thành viên đoàn thanh tra). Trong quá trình hoạt động, có những rủi ro được loại trừ do không quyết định sử dụng các biện pháp trong quá trình thanh tra như niêm phong hồ sơ, tài liệu; đình chỉ, tạm đình chỉ... Hoặc có thể phát sinh ngay khi sử dụng các biện pháp (như phong tỏa tài khoản, tạm đình chỉ hoạt động...).
Như vậy, chỉ có một số rủi ro xảy ra khi tiến hành thanh tra do khi tiếp cận với hồ sơ, tài liệu, chứng cứ mới phát hiện ra. Ví dụ, rủi ro trong trường hợp phải thay đổi thành viên đoàn thanh tra do phát hiện bố, mẹ, anh, chị em ruột của thành viên đoàn thanh tra là người đứng đầu, cấp phó người đứng đầu, người phụ trách công tác nhân sự, kế toán, thủ quỹ, thủ kho trong cơ quan, tổ chức, đơn vị thuộc đối tượng thanh tra; do thành viên đoàn thanh tra che giấu, không báo cáo... hoặc rủi ro trong trường hợp kéo dài thời gian thanh tra trực tiếp; do mở rộng nội dung thanh tra, phức tạp hoặc rủi ro trong trường hợp thiếu tài liệu, thiếu cơ sở để đánh giá; do thành viên đoàn thanh tra thu thập, áp dụng các biện pháp thu thập tài liệu, chứng cứ chưa phù hợp, bỏ qua một số giai đoạn để có thể đánh giá chính xác nội dung thanh tra...). Do đó, cần xác định rõ trách nhiệm của trưởng đoàn thanh tra đối với những rủi ro khách quan. Thành viên đoàn thanh tra cũng phải chịu trách nhiệm đề phòng ngừa rủi ro trong hoạt động thanh tra. Trong đó, tập trung vào trách nhiệm đề phòng rủi ro khi tiến hành thu thập thông tin, tài liệu, tiếp cận (làm việc) với đối tượng thanh tra, hoạt động đi lại từ nơi nghỉ (ở) đến địa điểm làm việc, thanh tra, kiểm tra; các rủi ro cá nhân khác phát sinh.
Một số giải pháp phòng ngừa, xử lý rủi ro trong hoạt động thanh tra
Có nhiều biện pháp phòng, ngừa, xử lý rủi ro trong hoạt động thanh tra như: chú trọng công tác tuyên truyền, giáo dục, nâng cao nhận thức và bồi dưỡng về chuyên môn, nghiệp vụ của người có thẩm quyền quản lý hoạt động thanh tra, người tham gia đoàn thanh tra, công chức thanh tra; hoàn thiện thể chế, chính sách, pháp luật về thanh tra đảm bảo công khai, minh bạch, phân công trách nhiệm rõ ràng; xây dựng quy trình thanh tra, giám sát hoạt động của đoàn thanh tra; xây dựng quy trình quản trị rủi ro nội bộ; có cơ chế đánh giá, rút kinh nghiệm và khen thưởng, kỷ luật để đảm bảo cho các hoạt động thanh tra về sau... Trong hoạt động thực tế, cần chú trọng việc xây dựng quy trình quản trị rủi ro nội bộ. Tuy nhiên, cần hiểu rõ quy trình này tách biệt với quy trình thanh tra thông thường. Bởi vì, quy trình thanh tra giúp hoạt động đoàn thanh tra tác nghiệp, thực hiện các biện pháp, hoạt động thanh tra theo quy định pháp luật. Còn quy trình quản trị rủi ro nội bộ là nhằm hướng đến việc dự báo rủi ro và hạn chế rủi ro. Vì vậy, cần thực hiện tốt một số nội dung sau:
Một là, xác định mục đích của hoạt động thanh tra: trên cơ sở mục đích hoạt động thanh tra theo Luật, cần xác định rõ ràng, thậm chí phải đặt các mục đích nào là chủ yếu để làm cơ sở đảm bảo cho hoạt động thanh tra đúng hướng, tránh bỏ sót nội dung thanh tra. Khi xác định mục đích hoạt động thanh tra đã đạt được thì có thể chấp nhận phát sinh rủi ro không cần thiết khác (các rủi ro không ảnh hưởng đến việc ra quyết định, xác định hành vi vi phạm).
Hai là, xác định rủi ro: là việc nhận diện các loại rủi ro mà hoạt động thanh tra có thể gặp phải. Cần ghi rõ tại quy trình các khuyến nghị, khuyến cáo các rủi ro có thể phát sinh khi tiến hành hoạt động thanh tra. Trong đó, đặc biệt là khuyến cáo rủi ro gây hậu quả nghiêm trọng, ảnh hưởng đến mục đích hoạt động thanh tra.
Ba là, đánh giá và xếp hạng rủi ro: sau khi xác định được rủi ro cần đánh giá, xếp hạng theo mục đích ưu tiên để đảm bảo khi hoạt động thanh tra được tiến hành, nếu phát sinh rủi ro thì có thuộc rủi ro chấp nhận được, rủi ro này có phải khắc phục kịp thời để tránh dẫn đến các rủi ro khác hay không... Có thể đặt ra 03 tiêu chí đánh giá: khả năng xảy ra rủi ro; mức độ tác động của rủi ro đến rủi ro khác (mức độ nguyên nhân cho rủi ro khác xảy ra) ảnh hưởng đến hoạt động thanh tra; mức độ gây thiệt hại.
Bốn là, xây dựng kế hoạch ứng phó: quá trình hoạt động thanh tra, cần vận dụng các biện pháp phòng ngừa, kiểm soát cụ thể để ứng phó với các rủi ro dự kiến. Các biện pháp phòng ngừa phải hiệu quả và ít tốn kém (đưa ra các giải pháp hiệu quả về thời gian ứng phó, nguồn lực ứng phó, người chịu trách nhiệm triển khai, ứng phó ngay khi rủi ro dự kiến xảy ra).
Năm là, tổ chức giám sát và thực hiện các biện pháp: giao trách nhiệm giám sát hoạt động đoàn thanh tra cho người/tổ giám sát; trong đó, cần đưa nội dung đánh giá lại toàn bộ quá trình hoạt động đoàn thanh tra xem có được thực hiện một cách nghiêm túc hay không; đồng thời gửi người/tổ giám sát nội dung dự kiến việc khắc phục các rủi ro để kịp thời theo dõi, giám sát.
1. Bộ Giáo dục và Đào tạo: Quyết định số 1060/QĐ-BGDĐT, ngày 18/4/2022 về thành lập Đoàn thanh tra thực hiện thanh tra trách nhiệm quản lý nhà nước về giáo dục của Ủy ban nhân dân tỉnh Quảng Ninh.
Theo Tạp chí Tổ chức nhà nước điện tử
Thu Hằng tổng hợp
