1. Cơ sở lý luận và yêu cầu đổi mới tư duy hoạch định chính sách công trong bối cảnh mới
Chính sách công là một thuật ngữ được sử dụng khá rộng rãi trong đời sống xã hội, thể hiện mối quan hệ giữa đảng chính trị cầm quyền, nhà nước và xã hội. Theo Oxford English Dictionary, chính sách công là một đường lối hành động được thông qua hoặc theo đuổi bởi chính quyền, đảng, nhà cai trị, chính khách1.
Hoạch định chính sách công là quá trình xác định mục tiêu, lựa chọn phương án và tổ chức thực hiện các quyết định của Nhà nước nhằm giải quyết những vấn đề chung của xã hội, bảo đảm lợi ích quốc gia, dân tộc và lợi ích hợp pháp của người dân, doanh nghiệp. Tư duy hoạch định chính sách công phản ánh cách tiếp cận, hệ quan điểm, phương pháp và năng lực nhận thức của các chủ thể tham gia quá trình xây dựng chính sách đối với các vấn đề công. Chất lượng tư duy hoạch định chính sách có ý nghĩa quyết định đến tính đúng đắn, khả thi và hiệu quả của chính sách, đồng thời chi phối mức độ thích ứng của hệ thống chính sách trước những biến động của môi trường kinh tế, xã hội.
Trong thời gian dài, tư duy hoạch định chính sách công ở nước ta chủ yếu dựa trên mô hình quản lý hành chính, mệnh lệnh, nhấn mạnh vai trò của Nhà nước trong điều tiết, kiểm soát và can thiệp trực tiếp vào các lĩnh vực của đời sống xã hội. Cách tiếp cận này đã phát huy hiệu quả nhất định trong những giai đoạn lịch sử cụ thể, song bộc lộ nhiều hạn chế trong bối cảnh mới, khi các vấn đề công ngày càng đa chiều, liên ngành và chịu tác động mạnh mẽ của các yếu tố toàn cầu. Những hạn chế đó thể hiện ở xu hướng xây dựng chính sách còn nặng về mục tiêu ngắn hạn, thiếu tầm nhìn dài hạn; chưa coi trọng đầy đủ việc phân tích tác động, dự báo rủi ro; sự tham gia của các chủ thể xã hội trong quá trình hoạch định chính sách còn hạn chế.
Về mặt lý luận, đổi mới tư duy hoạch định chính sách công đòi hỏi chuyển từ cách tiếp cận quản lý thuần túy sang cách tiếp cận quản trị phát triển, coi Nhà nước không chỉ là chủ thể ban hành chính sách mà còn là người kiến tạo, điều phối và dẫn dắt sự phát triển. Theo đó, tư duy hoạch định chính sách cần được đặt trên nền tảng khoa học, dựa vào bằng chứng, dữ liệu và phân tích khách quan; kết hợp hài hòa giữa mục tiêu tăng trưởng kinh tế với bảo đảm tiến bộ, công bằng xã hội và phát triển bền vững. Việc hoạch định chính sách không thể tách rời bối cảnh cụ thể, mà phải xuất phát từ yêu cầu thực tiễn, từ nhu cầu và lợi ích chính đáng của người dân, doanh nghiệp và toàn xã hội.
Bối cảnh mới đang đặt ra những yêu cầu ngày càng cao đối với đổi mới tư duy hoạch định chính sách công. Quá trình xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa đòi hỏi chính sách phải bảo đảm tính hợp hiến, hợp pháp, minh bạch và trách nhiệm giải trình; phát triển kinh tế thị trường định hướng xã hội chủ nghĩa yêu cầu chính sách vừa tôn trọng các quy luật thị trường, vừa phát huy vai trò điều tiết của Nhà nước nhằm bảo đảm định hướng xã hội chủ nghĩa; chuyển đổi số và cách mạng công nghiệp lần thứ tư làm thay đổi phương thức quản lý, cung ứng dịch vụ công và mối quan hệ giữa Nhà nước với người dân, doanh nghiệp; hội nhập quốc tế sâu rộng đặt chính sách công trước yêu cầu tương thích với các chuẩn mực, cam kết quốc tế và năng lực cạnh tranh quốc gia.
Trong bối cảnh đó, đổi mới tư duy hoạch định chính sách công cần hướng tới một số yêu cầu cơ bản. (1) Chuyển mạnh từ tư duy “quản lý” sang tư duy “phục vụ” và “kiến tạo phát triển”, lấy người dân và doanh nghiệp làm trung tâm của chính sách. (2) Tăng cường tư duy hệ thống và liên ngành, bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ giữa các chính sách trong tổng thể chiến lược phát triển kinh tế, xã hội. (3) Coi trọng tư duy dựa trên bằng chứng, nâng cao chất lượng phân tích, dự báo và đánh giá tác động chính sách, hạn chế tối đa việc ban hành chính sách mang tính chủ quan, cảm tính. Bốn là, mở rộng và thể chế hóa cơ chế tham vấn, đối thoại chính sách với các chủ thể liên quan, coi đây là kênh quan trọng để nâng cao tính khả thi và tính chấp nhận xã hội của chính sách.
Cùng với đó, người xây dựng chính sách cần có tư duy này, thể hiện tầm năng lực hiểu biết về triết học, vận dụng triết học trong lĩnh vực khoa học chính sách công thông qua việc nhận diện về vấn đề chính sách bằng mối quan hệ hữu cơ, biện chứng, nhân - quả, kế thừa và phát triển, mang tính lịch sử, kế thừa lịch sử trên tinh thần cải tổ, cụ thể, khách quan, liên đới của các chính sách với nhau thể hiện sự đồng bộ, không vênh, không mâu thuẫn, không đá nhau, không chồng chéo nhau, giữa các bước trong chu trình chính sách công với nhau… trên các lĩnh vực của chính sách cụ thể nhằm giúp hình thành tư duy bao quát, tổng thể, toàn diện, mô hình hóa tư duy chính sách “sơ đồ tư duy chính sách” trong lãnh đạo, quản lý, định hướng, định hình hệ thống chính sách công vĩ mô, vi mô của quốc gia, vùng, địa phương; đồng thời tránh tư duy chính sách kiểu cục bộ, địa phương, cát cứ, đáng lưu ý là “tư duy nhiệm kỳ”, “tân quan tân chính sách”2.
Như vậy, về cả phương diện lý luận và thực tiễn, đổi mới tư duy hoạch định chính sách công không chỉ là yêu cầu tất yếu trong bối cảnh phát triển mới của đất nước, mà còn là điều kiện quan trọng để nâng cao chất lượng quản trị quốc gia, bảo đảm sự phát triển nhanh và bền vững, đáp ứng kỳ vọng ngày càng cao của xã hội đối với hiệu lực, hiệu quả hoạt động của Nhà nước.
2. Thực trạng tư duy hoạch định chính sách công ở Việt Nam và những vấn đề đặt ra hiện nay
Trong những năm qua, tư duy hoạch định chính sách công ở Việt Nam đã có những chuyển biến tích cực, gắn liền với quá trình đổi mới toàn diện đất nước và xây dựng Nhà nước pháp quyền xã hội chủ nghĩa. Nhận thức về vai trò của chính sách công đối với phát triển kinh tế, xã hội ngày càng được nâng cao; nhiều chủ trương, chính sách lớn được ban hành trên cơ sở quán triệt quan điểm phát triển bền vững, lấy con người làm trung tâm, chú trọng hài hòa giữa tăng trưởng kinh tế, tiến bộ và công bằng xã hội. Quy trình xây dựng chính sách từng bước được chuẩn hóa, gắn với yêu cầu đánh giá tác động, lấy ý kiến đối tượng chịu sự tác động của chính sách; vai trò của phân tích chính sách, của các cơ quan nghiên cứu, tư vấn ngày càng được quan tâm.
Tư duy hoạch định chính sách đã có sự dịch chuyển nhất định từ cách tiếp cận quản lý hành chính đơn thuần sang cách tiếp cận quản trị phát triển. Nhà nước từng bước chú trọng hơn đến việc tạo lập khuôn khổ thể chế, môi trường đầu tư, kinh doanh thuận lợi, thúc đẩy đổi mới sáng tạo và phát huy vai trò của các thành phần kinh tế. Một số chính sách được xây dựng theo hướng linh hoạt, có lộ trình, chú trọng khả năng thích ứng với biến động của thực tiễn; việc ứng dụng công nghệ thông tin, dữ liệu số trong quản lý và cung ứng dịch vụ công đã góp phần cải thiện chất lượng hoạch định và thực thi chính sách ở nhiều lĩnh vực.
Tuy nhiên, thực tiễn cũng cho thấy tư duy hoạch định chính sách công vẫn còn không ít hạn chế, bất cập. Ở một số lĩnh vực, tư duy quản lý hành chính, mệnh lệnh vẫn còn chi phối mạnh, dẫn đến chính sách thiên về áp đặt, can thiệp trực tiếp, chưa thực sự tôn trọng đầy đủ các quy luật của kinh tế thị trường. Không ít chính sách được xây dựng trong điều kiện thông tin, dữ liệu chưa đầy đủ, việc phân tích, dự báo và đánh giá tác động còn mang tính hình thức, thiếu chiều sâu khoa học. Điều này làm giảm tính khả thi và hiệu quả của chính sách, thậm chí dẫn đến tình trạng phải điều chỉnh, sửa đổi nhiều lần trong thời gian ngắn.
Một hạn chế đáng chú ý khác là tư duy hoạch định chính sách còn thiếu tính hệ thống và liên kết liên ngành. Việc xây dựng chính sách ở nhiều nơi vẫn mang tính cục bộ theo lĩnh vực quản lý, chưa gắn kết chặt chẽ với các chính sách khác trong tổng thể chiến lược phát triển. Sự phối hợp giữa các bộ, ngành, địa phương trong quá trình xây dựng chính sách chưa thật sự hiệu quả, dẫn đến chồng chéo, mâu thuẫn hoặc khoảng trống chính sách. Điều này phản ánh hạn chế trong tư duy tổng hợp và năng lực điều phối chính sách ở tầm vĩ mô.
Bên cạnh đó, cơ chế tham vấn và sự tham gia của các chủ thể xã hội vào quá trình hoạch định chính sách còn chưa được phát huy đầy đủ. Việc lấy ý kiến người dân, doanh nghiệp, các hiệp hội, chuyên gia trong nhiều trường hợp còn mang tính thủ tục, hình thức; phản biện chính sách chưa trở thành một khâu thực chất trong quy trình xây dựng chính sách. Hệ quả là một số chính sách khi ban hành chưa sát với thực tiễn, chưa phản ánh đầy đủ lợi ích, nhu cầu và khả năng thích ứng của các đối tượng chịu tác động, làm giảm mức độ đồng thuận xã hội trong quá trình thực thi.
Những hạn chế nêu trên xuất phát từ nhiều nguyên nhân. Về chủ quan, năng lực tư duy chính sách của một bộ phận cán bộ làm công tác hoạch định chính sách còn hạn chế, chưa theo kịp yêu cầu phát triển và hội nhập; công tác đào tạo, bồi dưỡng về phân tích, dự báo, đánh giá chính sách chưa được đầu tư tương xứng. Về khách quan, bối cảnh kinh tế – xã hội biến động nhanh, nhiều vấn đề mới phát sinh, phức tạp, vượt ra ngoài khuôn khổ kinh nghiệm và công cụ chính sách truyền thống, đặt ra thách thức lớn đối với tư duy và năng lực hoạch định chính sách.
Trong bối cảnh hiện nay, những vấn đề đặt ra đối với tư duy hoạch định chính sách công ngày càng rõ nét. Chính sách công không chỉ phải giải quyết các vấn đề trước mắt, mà còn phải có tầm nhìn dài hạn, khả năng dự báo và thích ứng với rủi ro, bất định. Yêu cầu nâng cao chất lượng tăng trưởng, phát triển bền vững, bảo đảm công bằng xã hội, cùng với áp lực cạnh tranh quốc tế và kỳ vọng ngày càng cao của người dân, doanh nghiệp đòi hỏi tư duy hoạch định chính sách phải được đổi mới mạnh mẽ, toàn diện hơn, làm tiền đề cho việc hoàn thiện thể chế và nâng cao hiệu quả quản trị quốc gia trong giai đoạn phát triển mới.
3. Giải pháp đổi mới tư duy hoạch định chính sách công đáp ứng yêu cầu phát triển trong bối cảnh mới
Đổi mới tư duy hoạch định chính sách công là yêu cầu có tính chiến lược, nhằm nâng cao chất lượng quản trị quốc gia, bảo đảm sự phát triển nhanh và bền vững của đất nước trong bối cảnh kinh tế, xã hội biến động nhanh, phức tạp và khó dự báo. Quá trình này đòi hỏi sự thay đổi đồng bộ từ nhận thức, phương pháp đến cơ chế tổ chức thực hiện, với trọng tâm là nâng cao năng lực tư duy chính sách, hoàn thiện thể chế và đổi mới phương thức xây dựng, thực thi chính sách theo hướng hiện đại, khoa học và lấy con người làm trung tâm.
Cần đổi mới nhận thức và nâng cao năng lực tư duy chính sách của đội ngũ cán bộ, công chức làm công tác hoạch định chính sách. Tư duy hoạch định chính sách không chỉ là kỹ năng chuyên môn, mà là năng lực tổng hợp, bao gồm khả năng phân tích vấn đề công, dự báo xu hướng, lựa chọn phương án và đánh giá tác động trong điều kiện bất định. Do đó, cần chú trọng đào tạo, bồi dưỡng chuyên sâu về khoa học chính sách, quản trị công hiện đại, kinh tế học chính sách, phân tích định lượng và định tính cho đội ngũ cán bộ, nhất là ở các cơ quan tham mưu chiến lược. Đồng thời, từng bước hình thành đội ngũ chuyên gia chính sách có trình độ cao, có tư duy độc lập, phản biện, đủ khả năng tham gia xây dựng các chính sách lớn, phức tạp, mang tính liên ngành và dài hạn.
Hoàn thiện thể chế và quy trình hoạch định chính sách công theo hướng khoa học, minh bạch và dựa trên bằng chứng. Cần tiếp tục rà soát, chuẩn hóa quy trình xây dựng chính sách từ khâu xác định vấn đề, xây dựng phương án, đánh giá tác động đến tổ chức thực thi và đánh giá sau ban hành. Việc đánh giá tác động chính sách cần được thực hiện thực chất, trên cơ sở dữ liệu tin cậy và phân tích khoa học, tránh hình thức, đối phó. Đồng thời, tăng cường trách nhiệm giải trình của cơ quan chủ trì soạn thảo chính sách, coi chất lượng chính sách là thước đo quan trọng đánh giá hiệu quả hoạt động của bộ máy và cán bộ làm công tác hoạch định chính sách.
Đổi mới phương thức tiếp cận chính sách theo hướng lấy người dân, doanh nghiệp và xã hội làm trung tâm. Chính sách công chỉ thực sự hiệu quả khi phản ánh đúng nhu cầu, lợi ích chính đáng và khả năng thực thi của các đối tượng chịu tác động. Vì vậy, cần chuyển mạnh từ tư duy “ban hành - áp dụng” sang tư duy “đồng kiến tạo chính sách”, trong đó Nhà nước giữ vai trò định hướng, dẫn dắt, còn người dân, doanh nghiệp, các tổ chức xã hội tham gia tích cực vào quá trình xây dựng và hoàn thiện chính sách. Việc mở rộng và thể chế hóa cơ chế tham vấn, đối thoại chính sách sẽ góp phần nâng cao tính khả thi, tính chấp nhận xã hội và mức độ đồng thuận trong quá trình thực thi chính sách.
Tăng cường tư duy hệ thống và liên ngành trong hoạch định chính sách công. Các vấn đề phát triển hiện nay thường mang tính phức hợp, liên quan đến nhiều lĩnh vực và nhiều cấp quản lý, đòi hỏi cách tiếp cận tổng thể, vượt ra khỏi ranh giới quản lý ngành, lĩnh vực truyền thống. Do đó, cần xây dựng cơ chế phối hợp chặt chẽ giữa các bộ, ngành, địa phương trong quá trình xây dựng chính sách; nâng cao năng lực điều phối chính sách ở tầm vĩ mô; bảo đảm sự thống nhất, đồng bộ giữa các chính sách trong tổng thể chiến lược phát triển kinh tế, xã hội. Tư duy liên ngành không chỉ giúp hạn chế chồng chéo, mâu thuẫn chính sách, mà còn góp phần tối ưu hóa nguồn lực và nâng cao hiệu quả quản trị.
Đẩy mạnh ứng dụng công nghệ số, dữ liệu lớn và các công cụ phân tích hiện đại trong hoạch định chính sách công. Chuyển đổi số mở ra khả năng tiếp cận, xử lý khối lượng lớn dữ liệu phục vụ phân tích, dự báo và đánh giá chính sách. Cần từng bước xây dựng hệ thống dữ liệu quốc gia đồng bộ, liên thông, bảo đảm tính chính xác, kịp thời và khả năng chia sẻ giữa các cơ quan nhà nước. Trên cơ sở đó, áp dụng các mô hình phân tích, mô phỏng, dự báo để nâng cao chất lượng ra quyết định chính sách, tăng khả năng thích ứng của chính sách trước những biến động nhanh chóng của thực tiễn.
Tăng cường cơ chế giám sát, đánh giá và điều chỉnh chính sách trong suốt vòng đời chính sách. Đổi mới tư duy hoạch định chính sách không chỉ dừng lại ở khâu ban hành, mà phải bao trùm toàn bộ quá trình thực thi và đánh giá chính sách. Cần xây dựng hệ thống chỉ tiêu, công cụ đánh giá hiệu quả chính sách một cách khoa học, khách quan; coi trọng đánh giá độc lập và phản biện xã hội; kịp thời điều chỉnh, hoàn thiện chính sách trên cơ sở phản hồi từ thực tiễn. Cách tiếp cận này giúp chính sách trở nên linh hoạt, thích ứng tốt hơn với những thay đổi của môi trường phát triển.
Tóm lại, đổi mới tư duy hoạch định chính sách công là quá trình lâu dài, đòi hỏi sự quyết tâm chính trị cao và sự vào cuộc đồng bộ của cả hệ thống chính trị. Khi tư duy hoạch định chính sách được đổi mới theo hướng khoa học, hiện đại, lấy con người làm trung tâm và dựa trên bằng chứng, chất lượng chính sách công sẽ được nâng cao, qua đó góp phần hoàn thiện thể chế, nâng cao hiệu quả quản trị quốc gia và đáp ứng yêu cầu phát triển đất nước trong bối cảnh mới.
1. Trần Văn Huấn, Nguyễn Hữu Hoàng: Nâng cao năng lực lãnh đạo của Đảng đối với hoạch định, thực thi và đánh giá chính sách công ở nước ta hiện nay, Tạp chí Cộng sản điện tử, ngày 16/10/2018, https://www.tapchicongsan.org.vn/en_US/web/guest/nghien-cu/-/2018/52745/nang-cao-nang-luc-lanh-dao-cua-dang-doi-voi-hoach-dinh%2C-thuc-thi-va-danh-gia-chinh-sach-cong-o-nuoc-ta-hien-nay.aspx.
2. Bùi Huy Khiên (chủ biên) - Nguyễn Thị Vân Hương: Quản lý công (sách chuyên khảo), Nxb. Chính trị - Hành chính, Hà Nội, 2013, tr. 206.
