1. Kinh nghiệm quản lý đầu tư công ở một số quốc gia trên thế giới
Trung Quốc
Chi tiêu công của Chính phủ Trung Quốc hiện nay thực hiện theo Luật NSNN, Luật Mua sắm của Chính phủ, Luật Quy hoạch phát triển, Luật về Kế hoạch và Dự toán. Theo các quy định pháp luật của Trung Quốc thì mọi hoạt động đầu tư vào lĩnh vực kết cấu hạ tầng kỹ thuật, kinh tế và xã hội đều phải tuân thủ các quy hoạch đã được ban hành theo quy định của pháp luật. Việc lập dự toán NSNN ở Trung Quốc do Bộ Tài chính tổng hợp chung và phần chi thường xuyên, phần chi đầu tư phát triển do Ủy ban Phát triển và Cải cách Trung Quốc tổng hợp. Cơ quan thẩm kế nhà nước trực thuộc Quốc vụ viện Trung Quốc (tương tự như cơ quan Kiểm toán Nhà nước ở Việt Nam) có trách nhiệm báo cáo Quốc hội hàng năm về việc giám sát hoạt động đầu tư công.
Trung Quốc có Luật Đấu thầu tương tự như Luật Đấu thầu của Việt Nam nhưng rộng hơn, điều chỉnh cả việc chi thường xuyên và chi cho đầu tư phát triển. Trung Quốc không có Luật Đầu tư công, tuy nhiên hoạt động đầu tư công ở Trung Quốc được thực hiện theo kế hoạch, được đánh giá là bảo đảm tính khả thi và hiệu quả vì dòng vốn luân chuyển nhanh, linh hoạt, phù hợp với nhu cầu thực tế ở từng địa phương.
Hiện trạng cơ cấu đầu tư công của Trung Quốc cho thấy, nước này có quan điểm thực hiện chính sách đầu tư công như sau:
- Đầu tư công phải duy trì quy mô hợp lý: Xét theo xu hướng phát triển của các nước trên thế giới, việc duy trì một tỷ trọng đáng kể chi đầu tư xây dựng kinh tế trong tài chính của Chính phủ là rất cần thiết. Hiện nay, thị trường vốn của Trung Quốc có trình độ phát triển thấp, khả năng tài trợ dựa trên thị trường còn hạn chế và đầu tư vào xây dựng cơ sở hạ tầng như năng lượng và giao thông rõ ràng là không đủ, điều này làm gia tăng những hạn chế và mất cân đối cơ cấu trong phát triển kinh tế. Đồng thời, nền kinh tế quốc doanh của Trung Quốc luôn chiếm vị trí thống trị trong tổng thể kinh tế vĩ mô và Chính phủ có nhiều trách nhiệm hơn trong việc điều tiết kinh tế. Điều này xác định rằng, nền tài chính của Trung Quốc phải chịu nhiều trách nhiệm chi tiêu hơn trong quá trình chuyển đổi sang nền kinh tế thị trường. Đánh giá từ hiện tại và một thời gian dài trong tương lai của Trung Quốc, Chính phủ cũng chịu trách nhiệm về các nhiệm vụ chiến lược như xây dựng cơ sở hạ tầng, tái cơ cấu và tối ưu hóa nền kinh tế, thúc đẩy sự phát triển kinh tế phối hợp giữa các khu vực và thúc đẩy quá trình hiện đại hóa. Do đó, trong dưới tiền đề xác định hợp lý phạm vi đầu tư công và điều chỉnh, tối ưu hóa cơ cấu chi đầu tư công, đầu tư công của Chính phủ cần tiếp tục duy trì ở quy mô đáng kể. Qua mô tả thống kê về tổng vốn đầu tư công, có thể thấy quy mô đầu tư công của Trung Quốc đang có xu hướng tăng dần, bất kể là về mức độ hay tốc độ.
- Thực hiện các biện pháp hữu hiệu để nâng cao hiệu quả đầu tư công: Khởi động nguồn vốn tư nhân tham gia vào lĩnh vực đầu tư công. Hiện nay, nguồn vốn cho các dự án đầu tư công và xây dựng ở Trung Quốc chủ yếu là trích lập trong ngân sách tài khóa, vốn tự huy động từ các doanh nghiệp nhà nước và vốn vay ngân hàng thương mại. Các kênh tài trợ khác tương đối đơn giản, chủ yếu từ phát hành trái phiếu nhà nước và thông qua hình thức hợp tác cổ phần… chưa đáp ứng được yêu cầu phát triển của đầu tư công quốc gia. Thông qua phương pháp nghiên cứu được sử dụng để ước tính hệ số đầu tư công ở Trung Quốc từ những năm 1990. Kết quả cho thấy, mặc dù hệ số đầu tư công là âm, song nó không có ý nghĩa thống kê. Điều này khẳng định đầu tư công không lấn át đầu tư của khu vực tư nhân. Tác động lấn át của đầu tư công đối với đầu tư tư nhân là không đáng kể, nhưng vốn công làm tăng tỷ suất sinh lợi của khu vực tư nhân, tức là việc mở rộng đầu tư công của Chính phủ, thể hiện chính sách tài khóa chủ động, đã mang lại “hiệu ứng thu hút” cho đầu tư tư nhân. Như vậy, có thể kết luận rằng, những thay đổi về nhu cầu đầu tư và trọng tâm của các chính sách tài khóa chủ động phải được chuyển từ mở rộng đầu tư công của Chính phủ, sang mở rộng hơn nữa đầu tư tư nhân. Bên cạnh đó, đầu tư tư nhân nên được sử dụng như một động lực mới cho giai đoạn tăng trưởng tiếp theo trong việc kích thích tổng cầu xã hội.
Hàn Quốc
Nhằm góp phần nâng cao tính minh bạch và hiệu quả quản lý đầu tư công, Chính phủ Hàn Quốc đã thành lập Nhóm đặc trách liên bộ để giải quyết những vấn đề còn tồn tại. Nhóm đặc trách trực thuộc hai bộ, gồm: Bộ Kế hoạch và Ngân sách (hiện nay là Bộ Chiến lược và Tài chính Hàn Quốc), Bộ Xây dựng và Giao thông (nay là Bộ Đất đai, Giao thông và Hàng hải của Hàn Quốc).
Tháng 7/1999, Nhóm đặc trách ban hành “Kế hoạch toàn diện nhằm nâng cao hiệu quả đầu tư công” (Khung quản lý đầu tư công) để tăng cường hệ thống giám sát quy trình thực hiện dự án do cơ quan ngân sách thực hiện. Theo đó, Chính phủ Hàn Quốc đã nỗ lực nâng cao hiệu quả đầu tư công bằng cách thực hiện một hệ thống quản lý đầu tư công thống nhất, bao gồm quy trình đánh giá trước, trong và sau khi thực hiện dự án.
Đặc điểm chính của kế hoạch là tìm cách tiếp quản những nghiên cứu khả thi hiện có của các bộ chủ quản kể từ thập kỷ 1970, cụ thể như việc chuyển giao sở hữu cho các cơ quan ngân sách. Đây là các khái niệm được đề cập cụ thể tại báo cáo nghiên cứu khả thi sơ bộ về Hệ thống đánh giá đầu tư. Báo cáo này được Nhóm đặc trách phát minh nhằm giải quyết thỏa thuận giữa ngân sách và các bộ chi tiêu ngân sách. Thông qua báo cáo đó, Nhóm đặc trách tiến hành triển khai Hệ thống đánh giá đầu tư trước khi thực hiện dự án; đánh giá tính khả thi tổng thể của dự án đầu tư công quy mô lớn hơn từ quan điểm của nền kinh tế quốc gia và giúp Chính phủ thiết kế được một dự án cụ thể. Hệ thống đánh giá đầu tư được cấp vốn bởi Trung tâm Quản lý đầu tư kết cấu hạ tầng công và tư - Đơn vị trực thuộc Viện Phát triển Hàn Quốc. Bằng cách này, Chính phủ Hàn Quốc đã tăng cường hệ thống đánh giá trước khi triển khai các dự án đầu tư công.
Nhật Bản
Với Nhật Bản, chính sách tài khóa mở rộng của Chính phủ đã giúp đất nước này quản lý đầu tư công hiệu quả bằng cam kết tăng nhu cầu trong nước nhằm hạn chế thặng dư thương mại với Mỹ và chủ động triển khai thực hiện kế hoạch về đầu tư công.
Trước đây, đầu tư công ở Nhật Bản tập trung chủ yếu vào lĩnh vực an sinh xã hội (chiếm từ 40 - 50% tổng mức đầu tư công), tiếp đến là ngành công nghiệp, chiếm khoảng 20%. Trong khi đó, đầu tư công trong ngành nông - lâm - ngư nghiệp và bảo tồn đất đai có tỷ trọng tương đối thấp. Thực tế này cho thấy, việc phân bổ ngân sách giữa các Bộ chưa thực sự linh hoạt. Nhằm tăng hiệu quả đầu tư công và giảm áp lực đối với ngân sách nhà nước, từ giữa năm 2010, Chính phủ Nhật Bản thực hiện Chiến lược quản lý tài khóa, trong đó đề ra các mục tiêu củng cố tình hình tài khóa chặt chẽ. Để hoàn thành mục tiêu đặt ra, Chính phủ Nhật Bản đã triển khai thực hiện đồng bộ nhiều giải pháp, trong đó tập trung quản lý chặt chẽ ngân sách Trung ương và địa phương. Kết quả là đến năm 2015, tổng thâm hụt ngân sách của Chính phủ ở cấp Trung ương và địa phương được cắt giảm một nửa so với năm 2010 và dự kiến chuyển sang thặng dư ngân sách vào năm 2020.
Bên cạnh đó, Chiến lược này cũng đề ra tỷ lệ dư nợ đến năm 2021 phải giảm so với GDP. Đây là định hướng lớn nhằm tạo sự chuyển biến cho hoạt động đầu tư công ở Nhật Bản, tạo thêm lợi ích kinh tế trong dài hạn. Mặt khác, các cơ quan chức năng Nhật Bản sử dụng nhiều phương pháp phân tích chi phí - lợi ích để thẩm định hiệu quả của các dự án đầu tư công.
Về nguyên tắc, việc kết hợp kết quả theo các phương pháp khác nhau đối với cùng một công trình là khả thi. Tuy nhiên, việc so sánh kết quả thẩm định các dự án được cho là có tác động tương tự - sử dụng các phương pháp thẩm định khác nhau là rất khó khăn do các công trình này không giống nhau.
Ngoài ra, các cơ quan chức năng của Nhật Bản cũng đã công khai phương pháp thẩm định các dự án đầu tư xây dựng cơ bản. Chẳng hạn, đối với các dự án đường bộ/đường nội đô, Bộ Đất đai, Hạ tầng và Giao thông Nhật Bản trước đây đã thực hiện các phương pháp thẩm định khác nhau và không công bố chi tiết về các phương pháp.
Mặc dù vậy, do quy trình này bị chỉ trích về tính minh bạch và các dự án hoàn thành không mang lại kết quả như mong đợi, nên từ năm 1998, Nhật Bản đã phải chuẩn hóa và công khai hóa quy trình và phương pháp thẩm định, với việc ban hành “Hướng dẫn thẩm định khi phê duyệt dự án đầu tư công thuộc thẩm quyền của Bộ Xây dựng” và “Hướng dẫn chi tiết việc thẩm định khi phê duyệt dự án đầu tư công trong lĩnh vực đường bộ và đường nội đô”. Theo đó, phương pháp thẩm định dự án đầu tư công cũng được ban hành thống nhất. Điều này giúp bảo đảm lựa chọn được các dự án tốt hơn, nhất là trong bối cảnh nguồn lực đầu tư công hạn chế và các dự án hạ tầng thường có quy mô lớn. Đặc biệt, để đảm bảo tính minh bạch, Nhật Bản đã chuẩn hóa và công khai quy trình và phương pháp thẩm định, với việc ban hành những hướng dẫn chi tiết về việc thẩm định dự án đầu tư công theo từng lĩnh vực cụ thể và thống nhất. Điều này giúp bảo đảm lựa chọn được các dự án tốt hơn, nhất là trong bối cảnh nguồn lực đầu tư công hạn chế và các dự án hạ tầng thường có quy mô lớn.
2. Hàm ý chính sách cho Việt Nam
Qua nghiên cứu kinh nghiệm của các quốc gia trong quản lý đầu tư công, có thể rút ra một số bài học giúp Việt Nam nâng cao hiệu quả quản lý đầu tư công như sau:
Thứ nhất, mục tiêu lớn nhất của đầu tư công là đạt được hiệu quả cao, thể hiện ở việc lựa chọn cũng như quản lý từng dự án công: Khác với đầu tư tư nhân, dự án đầu tư công thường có hiệu quả tài chính không cao nhưng lại có hiệu quả kinh tế - xã hội lớn. Do vậy, trong quản lý đầu tư công, đặc biệt là thẩm định dự án đầu tư công, yếu tố về quản lý hiệu quả kinh tế - xã hội cần được coi là chủ chốt và quan trọng nhất. Vì vậy, việc thẩm định dự án đầu tư công cần tập trung chủ yếu vào hiệu quả kinh tế - xã hội và để đảm bảo tính khách quan cần được chủ trì và thực hiện bởi bộ cấp ngân sách. Hơn nữa, do bản chất khó quản lý và dễ thất thoát, lãng phí của đầu tư công, nên việc xây dựng thể chế quản lý đầu tư công có hiệu lực, hiệu quả là ưu tiên hàng đầu. Vì vậy, quá trình đổi mới hệ thống quản lý đầu tư công ở Việt Nam thực chất là quá trình áp dụng các thông lệ quốc tế và kiến thức khoa học vào việc quản lý đầu tư công.
Thứ hai, cần đảm bảo rằng mô hình quản lý đầu tư công hoạt động công khai, minh bạch: Công khai, minh bạch là nguyên tắc cần phải được thực hiện nhất quán trong mọi khâu của thực hiện dự án đầu tư công, bao gồm các khâu như đấu thầu để lựa chọn đối tượng thực hiện dự án, báo cáo nghiên cứu tiền khả thi, giai đoạn thực hiện dự án, giai đoạn đánh giá sau dự án, kết quả kiểm toán dự án. Ngoài ra, nguyên tắc công khai, minh bạch cần phải áp dụng đối với các cơ quan quản lý đầu tư công để các cơ quan quản lý nhà nước và các chủ thể thực hiện các dự án đầu tư thực hiện tốt các công việc, trách nhiệm của mình.
Thứ ba, thay đổi quan điểm cho rằng chỉ Nhà nước mới cung cấp tốt các hàng hóa công; cần khuyến khích và tạo điều kiện cho khu vực phi nhà nước cung cấp đầu tư công, trừ các lĩnh vực nhạy cảm liên quan tới an ninh, quốc phòng. Việc cung cấp hàng hóa công cần tuân theo quy luật thị trường. Việc cho phép khu vực ngoài nhà nước tham gia vào quá trình cung cấp các hàng hóa công không chỉ giúp người dân được hưởng các dự án đầu tư công chất lượng tốt, chi phí hợp lý, mà còn có tác dụng làm giảm các cơ hội tham nhũng của các cơ quan quản lý nhà nước…
ThS. TRỊNH THỊ MAI
Bộ Kế hoạch và Đầu tư
