Di dân vùng dân tộc thiểu số ở Việt Nam - Một số phân tích từ góc nhìn chính sách

Tóm tắt: Di dân là một trong những vấn đề mang tính lịch sử và phổ quát của hầu hết các quốc gia trên thế giới. Xã hội càng phát triển thì di dân càng có xu hướng phổ biến và đa dạng hơn. Việt Nam là quốc gia đang trong quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa, vì vậy di dân nói chung và di dân vùng dân tộc thiểu số (DTTS) nói riêng đang diễn ra khá sôi động, tạo ra những tác động tích cực và tiêu cực trên nhiều khía cạnh. Bài viết tập trung phân tích một số yếu tố tác động về mặt chính sách đến quá trình di dân vùng DTTS ở Việt Nam.
Từ khóa: di dân các DTTS, di dân theo kế hoạch, di dân tự do/tự phát…
1. Tiếp cận chính sách về di dân các DTTS

Trong giai đoạn từ khi Đổi mới đến nay, ở Việt Nam đã xuất hiện nhiều loại hình di dân mới ngoài các hình thái di dân truyền thống (di dân nội địa, di dân ra nước ngoài, di dân có tổ chức, di dân tự do, di dân tự phát...), đó là các hình thức di dân ngoại vùng, ngoại tỉnh, di dân nội vùng, nội tỉnh, thậm chí có cả di dân nội huyện (trên thực tế loại hình di dân này đang diễn ra khá phổ biến ở khu vực nông thôn và ngoại ô, tuy nhiên, khái niệm “di dân nội huyện” không được xem là di dân), di dân con lắc, di dân tạm thời (loại hình di dân này đang diễn ra phổ biến trong hình thái di dân nông thôn - đô thị). Từ góc nhìn của biến đổi xã hội, hiện đại hóa là quá trình biến đổi xã hội từ xã hội nông thôn truyền thống lên xã hội đô thị hiện đại. Một chỉ báo quan trọng được sử dụng để đo lường mức độ biến đổi xã hội là biến đổi tỷ trọng dân số đô thị. Theo số liệu Tổng điều tra dân số và nhà ở năm 1979 và 1989, tỷ trọng dân số đô thị trong giai đoạn này tăng không đáng kể (chỉ tăng từ 19,3% lên 19,4% trong tổng dân số cả nước).
Sự gia tăng dân cư đô thị bắt đầu từ những năm 90 của thế kỷ XX, gắn với quá trình đổi mới đất nước và đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa. Theo kết quả Tổng điều tra dân số và nhà ở năm 2019, tỷ trọng dân số đô thị đã chiếm gần 35%, tăng gần gấp hai lần so với năm 1989.
Chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước về di dân trong giai đoạn từ năm 1986 trở về trước chủ yếu nhằm mục đích phân bố lại quy mô dân cư một cách hợp lý giữa các vùng, các địa phương. Trong bối cảnh nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung, quan liêu, bao cấp, loại hình di dân chủ yếu là di dân theo kế hoạch, có tổ chức. Nhà nước tổ chức di dân từ các vùng có mật độ dân cư cao tới các vùng có mật độ dân cư thưa thớt. Những vùng có mật độ dân cư thưa thớt chủ yếu là các vùng đồng bào DTTS ở các địa phương miền núi và biên giới. Chính sách di dân này đã góp phần phát triển kinh tế - xã hội ở các vùng đồng bào DTTS, đồng thời đảm bảo an ninh, quốc phòng của quốc gia.
Từ năm 1986 đến nay, chính sách, pháp luật của Đảng và Nhà nước về di dân tiếp tục được đổi mới cho phù hợp với định hướng phát triển kinh tế thị trường. Di dân lao động tự do giữa các địa phương, giữa các vùng và vượt ra cả ngoài biên giới quốc gia là hiện tượng xã hội phổ biến và là xu hướng tất yếu trong nền kinh tế thị trường nhằm mục tiêu phát triển kinh tế - xã hội. Kết quả nghiên cứu của nhiều đề tài liên quan cho thấy, quy mô di dân theo kế hoạch có xu hướng ngày càng giảm và quy mô di dân tự do có xu hướng ngày càng tăng.
Tuy nhiên, từ góc độ nghiên cứu và quản lý xã hội, thực trạng di dân đang làm nảy sinh nhiều vấn đề kinh tế - xã hội, đòi hỏi cần phải có sự quản lý và điều chỉnh cho phù hợp với sự phát triển bền vững của đất nước. Điển hình, tình trạng rừng tự nhiên nguyên sinh bị tàn phá ở Tây Nguyên có nguyên nhân cơ bản từ luồng di cư tự do tới khu vực này để cư trú lâu dài (bao gồm cả dân cư vùng DTTS các tỉnh miền núi phía Bắc); hay hiện tượng di dân lao động DTTS qua biên giới ngày càng nhiều ở các tỉnh phía Bắc trong những năm gần đây là những vấn đề kinh tế - xã hội cần được quan tâm giải quyết. Đáng chú ý, loại hình di dân lao động (một trong những loại hình di dân khá mới, khá phổ biến hiện nay) vừa diễn ra trong phạm vi di dân nội địa, vừa diễn ra trong phạm vi di dân xuyên biên giới, đặc biệt là ở vùng sâu, vùng xa, vùng biên giới.
Luồng di cư lao động tự do (bao gồm cả DTTS) từ các vùng nông thôn về đô thị đang ngày càng tăng lên. Luồng di cư nông thôn - đô thị trong gần 35 năm qua là một trong những yếu tố quan trọng góp phần thúc đẩy quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa, ngày càng thu hút nguồn lao động từ các vùng nông thôn nhằm đáp ứng nhu cầu nguồn nhân lực ở đô thị. Lao động các DTTS cũng nằm trong nguồn lao động từ nông thôn đổ về đô thị, đặc biệt là từ những năm 90 của thế kỷ XX đến nay, quá trình công nghiệp hóa, hiện đại hóa giống như một lực hút người lao động từ nông thôn tới đô thị. Do đó, chủ trương của Đảng, chính sách, pháp luật của Nhà nước về di dân cần tiếp tục đổi mới để góp phần thúc đẩy quy mô luồng di dân nông thôn - đô thị, bao gồm cả di dân các DTTS, đặc biệt trong bối cảnh nước ta bắt đầu bước vào quá trình già hóa dân số và thiếu hụt lao động như hiện nay. Trong điều kiện xây dựng nhà nước pháp quyền, các chính sách về di dân cần đổi mới mạnh mẽ theo hướng hạn chế di dân không hợp pháp và thúc đẩy, tạo điều kiện cho di dân hợp pháp. Tuy nhiên, việc đổi mới các chính sách di dân các DTTS cần dựa trên cơ sở phân tích thực trạng biến đổi về quy mô và cơ cấu các luồng di dân DTTS.
Hiện nay, chính sách dân tộc của Đảng, Nhà nước đã bao quát toàn bộ các lĩnh vực và các mặt đời sống của đồng bào các DTTS với mục tiêu tạo sự chuyển biến rõ rệt trong phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội vùng DTTS, bảo đảm và nâng cao chất lượng cuộc sống của đồng bào. Nghiên cứu đổi mới chính sách di dân của Đảng, Nhà nước đối với đồng bào các DTTS cần được đặt trong mục tiêu đổi mới hệ thống chính sách mang tính tổng thể.
2. Chính sách hạn chế di dân tự do/tự phát
Quá trình di dân tự do/tự phát của một bộ phận đồng bào DTTS chủ yếu liên quan tới luồng di dân nông thôn - nông thôn giữa các tỉnh, giữa các vùng trung du, miền núi phía Bắc, Tây Nguyên và Tây Nam Bộ. Trong đó, dòng di cư chủ yếu là từ các tỉnh trung du và miền núi phía Bắc vào Tây Nguyên. Đối với dòng di cư này, những người di cư thường di chuyển cả gia đình với mục đích cư trú lâu dài ở nơi đến. Do đó, họ cần được cấp mới cả đất ở và đất sản xuất. Dòng di cư này là nguyên nhân trực tiếp của hiện tượng lấn chiếm đất rừng, phá hoại rừng tự nhiên, đồng thời ảnh hưởng đến trật tự, an ninh xã hội tại những địa phương nơi họ di cư đến.
Theo thống kê, từ năm 1991 đến tháng 6/2003, di dân tự do đã diễn ra với sự tham gia của 294.651 hộ (1.351.445 khẩu, chiếm 41% tổng số hộ di dân tự do thời kỳ này¹), trong đó địa bàn nhập cư chủ yếu là khu vực Tây Nguyên. Trên thực tế, công tác di dân theo kế hoạch không đáp ứng được sức ép di dân và nhu cầu đất đai của các hộ gia đình nông thôn, dẫn đến tình trạng di dân tự do gia tăng về quy mô và số lượng.
Trước tình trạng trên, ngày 17/10/1995, Thủ tướng Chính phủ đã ban hành Chỉ thị số 660-TTg Về việc giải quyết tình trạng di cư tự do đến Tây Nguyên và một số tỉnh khác. Theo đó, nhiệm vụ của công tác di dân là phải tổ chức, sắp xếp và di chuyển số dân tự do đã đến vào những vùng quy định, thậm chí có thể áp dụng một số biện pháp cưỡng chế buộc người dân di cư tự do quay về quê hương. Mặc dù Chính phủ đã yêu cầu các tỉnh phải tăng cường quản lý chặt chẽ dân cư, kiên quyết xử lý đối với di dân đến có hành vi phá rừng, lấn chiếm đất và buôn bán đất bất hợp pháp, song kết quả còn rất hạn chế. Hầu hết người dân tìm cách quay lại nơi định cư hoặc chuyển đến địa bàn sâu hơn, các khu vực rừng đầu nguồn để tránh sự kiểm soát của cơ quan chức năng.
Một trong những nguyên nhân cơ bản của hiện tượng di dân tự do/tự phát của một bộ phận đồng bào DTTS là do thiếu đất sản xuất. Tình trạng đồng bào di cư để tìm đất đai canh tác đã ảnh hưởng tới chủ trương ổn định dân cư để phát triển kinh tế - xã hội của Nhà nước.
Những năm 1990 trở về trước, chính sách định canh, định cư của Nhà nước ta đã hạn chế tình trạng di dân tự do của đồng bào DTTS, đặc biệt là đối với các luồng di dân nông thôn - nông thôn. Các chính sách này đã góp phần ổn định sự phân bố dân cư ở các vùng trung du và miền núi, từ đó ổn định trật tự, an ninh xã hội của các địa phương. Hiện nay, các địa phương chủ yếu thực hiện chủ trương hạn chế luồng di dân tự do gắn với việc di dân lâu dài cả gia đình, thay đổi nơi cư trú của họ một cách bất hợp pháp.
Nhằm hạn chế và hướng tới việc chấm dứt các hiện tượng di dân tự do/tự phát, thực hiện chủ trương của Đảng về chính sách dân tộc, Nhà nước đã xây dựng, ban hành nhiều chính sách, chương trình để phát triển kinh tế - xã hội, ổn định dân cư, hỗ trợ di dân thực hiện định canh, định cư cho đồng bào các DTTS. Đáng chú ý là một số quyết định, chỉ thị của Chính phủ, Thủ tướng Chính phủ như: Chỉ thị số 39/2004/CT-TTg, ngày 12/11/2004 về Một số chủ trương, giải pháp tiếp tục giải quyết tình trạng dân di cư tự do; Quyết định số 33/2007/QĐ-TTg, ngày 05/3/2007 về Chính sách hỗ trợ di dân thực hiện định canh, định cư cho đồng bào các dân tộc thiểu số giai đoạn 2007-2010; Quyết định số 1342/QĐ-TTg, ngày 25/8/2009 về Phê duyệt Kế hoạch định canh, định cư cho đồng bào dân tộc thiểu số du canh, du cư đến năm 2012; Quyết định số 1776/QĐ-TTg, ngày 21/11/2012 về việc Phê duyệt chương trình bố trí dân cư các vùng: thiên tai, đặc biệt khó khăn, biên giới, hải đảo, di cư tự do, khu rừng đặc dụng giai đoạn 2013-2015 và định hướng đến năm 2020; Quyết định số 33/2013/QĐ-TTg, ngày 04/6/2013 về việc Tiếp tục thực hiện chính sách hỗ trợ di dân thực hiện định canh, định cư cho đồng bào dân tộc thiểu số đến năm 2015;…
3. Chính sách khuyến khích, tạo điều kiện cho di dân
Chủ trương nhất quán của Đảng, Nhà nước là thực hiện chính sách bình đẳng, đoàn kết, tôn trọng và giúp đỡ lẫn nhau giữa các dân tộc, tạo mọi điều kiện để các dân tộc cùng phát triển, gắn bó mật thiết với sự phát triển chung của cộng đồng các dân tộc Việt Nam. Tại Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Đảng ta chỉ rõ: “Đoàn kết các dân tộc có vị trí chiến lược trong sự nghiệp cách mạng nước ta. Tiếp tục hoàn thiện các cơ chế, chính sách, bảo đảm các dân tộc bình đẳng, tôn trọng, đoàn kết, giải quyết hài hòa quan hệ giữa các dân tộc, giúp nhau cùng phát triển, tạo chuyển biến rõ rệt trong phát triển kinh tế, văn hóa, xã hội vùng đồng bào dân tộc thiểu số, nhất là các vùng Tây Bắc, Tây Nguyên, Tây Nam bộ, tây duyên hải miền Trung”².
Diễn biến di dân nói chung và di dân các DTTS ở nước ta từ năm 1986 đến nay chịu tác động của cơ chế kinh tế thị trường. Những quy định mới về cư trú từng bước được thực hiện nhằm tạo điều kiện di chuyển ngày càng thuận lợi cho người lao động, từ đó cung ứng kịp thời nguồn nhân lực cho các khu vực đô thị, phục vụ quá trình công nghiệp hóa, đô thị hóa. Các kết quả nghiên cứu định tính năm 2016 cho thấy, quá trình mở cửa, hội nhập đã mang lại nhiều cơ hội việc làm cho người Chăm Islam từ An Giang lên Thành phố Hồ Chí Minh khi số người Malaixia, Inđônêxia đến đây ngày càng nhiều. Cơ hội việc làm ở thành phố này cũng mở ra cho một bộ phận người Chăm ở Ninh Thuận, Bình Thuận có học vấn cao. Xu hướng chuyển dịch dân số người Chăm từ các tỉnh Nam Trung Bộ và Tây Nam Bộ đến Thành phố Hồ Chí Minh cũng như các tỉnh Đông Nam Bộ và Tây Nguyên phù hợp với bối cảnh phát triển và hội nhập hiện nay³.
Trong quá trình vận hành nền kinh tế thị trường, các yếu tố thị trường sẽ tham gia điều tiết nền kinh tế. Các yếu tố về quản lý hành chính, đặc trưng của nền kinh tế kế hoạch hóa tập trung ngày càng giảm để nhường chỗ cho các yếu tố kinh tế thị trường. Do đó, có thể lý giải việc quy mô di dân theo kế hoạch đối với DTTS có xu hướng ngày càng giảm và hiện nay chiếm tỷ trọng không đáng kể so với tỷ trọng người di dân tự do trong đồng bào DTTS.
Do phát triển nền kinh tế thị trường gắn liền với quá trình toàn cầu hóa và hội nhập quốc tế nên các luồng di dân lao động không chỉ giới hạn trong phạm vi một quốc gia mà di dân lao động qua lại biên giới giữa các nước cũng ngày càng thuận lợi hơn. Điều này góp phần giải thích tại sao trong những năm gần đây đã có hàng trăm nghìn người lao động DTTS ở các tỉnh miền núi phía Bắc đi qua bên kia biên giới Trung Quốc để tìm kiếm việc làm và có cơ hội cải thiện thu nhập. Huyện An Phú, tỉnh An Giang là địa phương có một bộ phận không nhỏ người dân tộc Chăm thường xuyên đi làm ăn ở Campuchia và một số nước khác trong khu vực Đông Nam Á.
Các chính sách liên quan đến cư trú và quản lý hộ khẩu gây tác động theo hướng cản trở việc di dân, trong đó có di dân các DTTS. Những năm 1990 trở về trước, các chính sách này đã gây ra những hạn chế nhất định đối với cơ hội tiếp cận các dịch vụ y tế, giáo dục và nhà ở của những người di cư.
Trong quá trình phát triển kinh tế - xã hội của đất nước từ đầu những năm 2000 đến nay, các chính sách trên đã từng bước được điều chỉnh và sửa đổi theo hướng bảo đảm quyền con người ngày một tốt hơn. Các quy định dẫn tới việc tiếp cận các dịch vụ y tế, giáo dục và nhà ở thiếu công bằng giữa những người di cư và không di cư đã dần được bãi bỏ.
So sánh kết quả điều tra di dân nội địa năm 2004 và 2015 cho thấy, tỷ lệ di dân (bao gồm cả DTTS và dân tộc Kinh) gặp khó khăn trong việc được cấp đất, khó khăn về nhà ở, các điều kiện sinh hoạt, tiếp cận các dịch vụ y tế, giáo dục... đều có xu hướng giảm mạnh. Đối với DTTS, tỷ lệ khó khăn do không được cấp đất giảm từ 26,7% (2004) xuống còn 10,7% (2015); tỷ lệ khó khăn về chỗ ở giảm từ 64,6% (2004) xuống còn 22,3% (2015).
Có thể thấy, người di cư DTTS ngày càng được Đảng, Nhà nước tạo điều kiện thuận lợi trong việc tiếp cận các dịch vụ xã hội, được đảm bảo cuộc sống và sự công bằng, bình đẳng giữa người di cư với những người không di cư.
Các chính sách khuyến khích, tạo điều kiện cho di dân các DTTS đã góp phần làm tăng quy mô di dân chung ở các vùng DTTS: Trong giai đoạn 2004-2015, quy mô di dân các DTTS đã tăng khoảng hai lần, chỉ tính riêng đồng bào Khmer ở miền Tây Nam Bộ, số lượng người di cư đến vùng Đông Nam Bộ đã tăng từ khoảng 12.000 người lên hơn 120.000 người trong giai đoạn này.
Tóm lại, giải quyết vấn đề di dân, đặc biệt là di dân các DTTS cần tiến hành đồng bộ nhiều giải pháp. Trong đó, cần có sự phối hợp của nhiều cấp, nhiều ngành trong việc xây dựng thể chế pháp luật, chỉ đạo điều hành, lên kế hoạch triển khai, đánh giá kết quả chính sách, điều chỉnh chính sách kịp thời. Đặc biệt là sự quan tâm của cấp ủy chính quyền địa phương trong việc vận động và giáo dục ý thức cho người dân, để họ không bỏ làng bản, quê hương. Trước hết, các địa phương cần đẩy mạnh xóa đói, giảm nghèo, nâng cao mức sống của người dân để họ yên tâm an cư lạc nghiệp.
1. Iwai Misaki - Bùi Thế Cường (Chủ biên): Kỷ yếu tọa đàm Di dân ở Việt Nam trong thời kỳ hiện đại hóa, công nghiệp hóa, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, 2010.
2. Đảng Cộng sản Việt Nam: Văn kiện Đại hội đại biểu toàn quốc lần thứ XII, Nxb. Chính trị quốc gia Sự thật, Hà Nội, 2016, tr. 164.
3. Lê Thanh Sang: “Xu hướng di dân của người Khmer và người Chăm ở Tây Nam Bộ và các hàm ý chính sách”, bài viết tham dự Hội thảo ngày 30/3/2019 tại Thành phố Hồ Chí Minh.
TÀI LIỆU THAM KHẢO:
1. Nguyễn Tuấn Triết: Tây Nguyên cuối thế kỷ XX, vấn đề dân cư và nguồn nhân lực, Nxb. Khoa học xã hội, Hà Nội, 2003.
2. Trung tâm Nghiên cứu dân số và nguồn lao động: Số liệu và bản đồ dân số người lao động Tây Nguyên, Bộ Lao động, Thương binh và Xã hội, Hà Nội, 1989.
3. Dương Thị Hưởng, Đỗ Đình Hằng, Đậu Tuấn Nam (Đồng chủ biên): Một số vấn đề văn hóa - xã hội các dân tộc thiểu số ở Tây Nguyên hiện nay, Nxb. Chính trị quốc gia, Hà Nội, 2010.
4. Nguyễn Thanh Hưng: “Thực trạng tình hình di dân tự do đến Kon Tum từ năm 2005 đến nay” (Xem Bandantoc.kontum.gov.vn, ngày10/02/2019).
5. Hà Việt Hùng: “Tính tuyển chọn của di dân với xu hướng di dân các dân tộc thiểu số ở Việt Nam”, trong kỷ yếu Hội thảo khoa học Xây dựng khung lý thuyết và phương pháp nghiên cứu di dân của dân tộc thiểu số, Học viện Chính trị quốc gia Hồ Chí Minh, Hà Nội, 2018.