Quản lý nhà nước về đất đai ở Việt Nam - Thực trạng và giải pháp

1. Quá trình đổi mới chính sách quản lý đất đai ở nước ta
Đất đai là chủ quyền, lãnh thổ thiêng liêng của Tổ quốc gắn liền với lịch sử dựng nước và giữ nước của cả dân tộc; là không gian sinh tồn của cộng đồng dân tộc Việt Nam; nguồn tài nguyên, nguồn lực to lớn để phát triển đất nước, là tư liệu sản xuất đặc biệt tham gia vào tất cả các lĩnh vực hoạt động phát triển kinh tế, đời sống xã hội. Các chủ trương, chính sách pháp luật về đất đai có ý nghĩa hết sức quan trọng đối với phát triển kinh tế - xã hội, tác động đến mọi mặt đời sống, sản xuất. Với tầm quan trọng, ý nghĩa chính trị, kinh tế, xã hội của chính sách, pháp luật đất đai đối với phát triển đất nước, trong thời gian vừa qua Quốc hội, Chính phủ, các Bộ, ngành và các địa phương luôn quan tâm đến việc hoàn thiện thể chế, chính sách, pháp luật về đất đai.
Về thể chế quản lý, hệ thống quản lý đất đai 4 cấp từ Trung ương tới xã đã được hình thành từ năm 1993 và được giữ ổn định cho đến nay. Nhiệm vụ quản lý đất đai của từng cấp được phân công ngày một rõ ràng hơn, ít chồng chéo hơn.
Về chính sách quản lý, khởi đầu cho công cuộc chuyển đổi ở Việt Nam là các chính sách, pháp luật đất đai trong nông nghiệp nông thôn được đánh dấu từ năm 1981, khi thực hiện Chỉ thị 100 của Ban Bí thư hay còn gọi là “Khoán 100” với mục đích là khoán sản phẩm đến người lao động đã tạo ra sự chuyển biến tích cực trong sản xuất nông nghiệp. Và kể từ sau khi Luật Đất đai ra đời lần đầu tiên năm 1987, cùng với quá trình đổi mới và phát triển đất nước, chính sách và pháp luật về đất đai đã từng bước được hoàn thiện: Luật Đất đai năm 1993, 2003 và 2013 đã được ban hành, cùng với nhiều lần sửa đổi, bổ sung.
 Hiến pháp năm 1980 của Nước Cộng hoà xã hội chủ nghĩa Việt Nam quy định “Đất đai thuộc sở hữu toàn dân do Nhà nước thống nhất quản lý”, điều này được tiếp tục khẳng định trong Hiến pháp 1992. Nhà nước quản lý đất đai thông qua 7 nội dung được quy định cụ thể tại Luật Đất đai 1993, luật sửa đổi bổ sung một số điều của luật Đất đai năm 1998 và năm 2001 tiếp tục khẳng định lại và sửa đổi, bổ sung 7 nội dung trên, bao gồm: 1. Điều tra, khảo sát, đo đạc, đánh giá và phân hạng đất, lập bản đồ địa chính; 2. Quy hoạch và kế hoạch hoá việc sử dụng đất; 3. Ban hành các văn bản pháp luật về quản lý sử dụng đất và tổ chức thực hiện các văn bản đó; 4. Giao đất, cho thuê đất, thu hồi đất; 5. Đăng ký đất đai, lập và quản lý sổ địa chính quản lý các hợp đồng sử dụng đất, thống kê, kiểm kê, cấp giấy chứng nhận quyền sử dụng đất; 6. Thanh tra việc chấp hành các chế độ, thể lệ về quản lý và sử dụng đất; 7. Giải quyết tranh chấp về Đất đai, giải quyết khiếu nại, tố cáo các vi phạm trong việc quản lý và sử dụng đất đai.
Bảy nội dung trên có mối quan hệ biện chứng, tạo ra những tiền đề bổ sung, hỗ trợ cho nhau thể hiện quyền của Nhà nước đối với đất đai. Luật Đất đai ra đời năm 1993 nhằm thể chế hóa các chính sách đất đai đã ban hành, đồng thời, quy định và điều chỉnh các quan hệ kinh tế - xã hội theo hướng dài hạn.
Sau khi Luật Đất đai năm 1993 ra đời, Chính phủ và các bộ, ngành đã có văn bản triển khai Luật này. Nghị định 64/CP ngày 27/9/1993 về đất nông nghiệp. Nghị định 88/CP ngày 17/8/1994 về đất đô thị. Nghị định 02/CP ngày 15/01/1994 về đất lâm nghiệp.
Như vậy, Luật Đất đai năm 1993 khẳng định đất đai thuộc sở hữu toàn dân và nguyên tắc giao đất sử dụng ổn định lâu dài cho tổ chức, hộ gia đình cá nhân. Đồng thời giao quyền sử dụng đất và kèm theo các quyền khác như: quyền chuyển đổi, quyền thừa kế, quyền thế chấp, quyền cho thuê, quyền chuyển nhượng nhằm tăng cường tính tự chủ và lợi ích kinh tế được bảo đảm về mặt pháp lý cho những người sử dụng đất.
Tiếp đến, Luật Đất đai ban hành năm 2003 đã sử dụng cách tiếp cận “pháp luật phải trung thực”, không “ngụy trang” dưới bất kỳ hình thức nào. Khoản 1, Điều 38 quy định: “Nhà nước thu hồi đất trong trường hợp Nhà nước sử dụng đất vào mục đích quốc phòng, an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng, phát triển kinh tế”, trong đó có quy định cụ thể về mục đích quốc phòng, mục đích an ninh, lợi ích quốc gia, lợi ích công cộng. Lợi ích quốc gia chỉ bó hẹp lại trong phạm vi sử dụng đất của các cơ quan nhà nước, cơ quan của Đảng, các tổ chức sự nghiệp công lập và các tổ chức chính trị - xã hội. Khoản 1, Điều 40 quy định về cơ chế chuyển dịch đất đai bắt buộc cho các dự án đầu tư phát triển kinh tế: “Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất để sử dụng vào mục đích phát triển kinh tế trong trường hợp đầu tư xây dựng khu công nghiệp, khu công nghệ cao, khu kinh tế và các dự án đầu tư lớn theo quy định của Chính phủ”. Khoản 2, Điều 40 quy định về cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện: “Đối với dự án sản xuất, kinh doanh phù hợp với quy hoạch sử dụng đất đã được xét duyệt thì nhà đầu tư được nhận chuyển nhượng, thuê quyền sử dụng đất, nhận góp vốn bằng quyền sử dụng đất của các tổ chức kinh tế, hộ gia đình, cá nhân mà không phải thực hiện thủ tục thu hồi đất”. Như vậy, có thể thấy, lần đầu tiên cơ chế chuyển dịch đất đai tự nguyện được áp dụng tại Luật này. 
Hơn nữa, để khắc phục những hạn chế, bất cập trong công tác quản lý đất đai, phát huy nguồn lực đất đai để phát triển, ngày 31/10/2012, Ban Chấp hành Trung ương Đảng khóa XI đã ban hành Nghị quyết số 19-NQ/TW, Về tiếp tục đổi mới chính sách, pháp luật về đất đai trong thời kỳ đẩy mạnh toàn diện công cuộc đổi mới, tạo nền tảng để đến năm 2020 nước ta cơ bản trở thành nước công nghiệp theo hướng hiện đại. 
Từ ngày 01/7/2014, Luật Đất đai năm 2013 có hiệu lực thi hành. Luật Đất đai năm 2013 có những đổi mới căn bản, cụ thể hóa các quyền và trách nhiệm của Nhà nước đối với đất đai, bổ sung những nội dung cơ bản trong việc điều tra, đánh giá về tài nguyên đất, nhằm khắc phục bất cập mà Luật Đất đai năm 2003 chưa đưa ra quy định cụ thể. Luật Đất đai năm 2013 quy định rõ nguyên tắc dân chủ, công khai trong quá trình lập quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất; quy định về quyền lợi của người sử dụng đất trong vùng quy hoạch. Thi hành Luật Đất đai năm 2013 đánh dấu sự đổi mới về chính sách quản lý nhà nước về đất đai, đáp ứng yêu cầu của thời kỳ đẩy mạnh công nghiệp hóa, hiện đại hóa đất nước. Các cơ quan Đảng, Nhà nước, các tổ chức chính trị - xã hội cần làm tốt hơn nữa việc phổ biến, vận động và tuyên truyền nhân dân thực hiện. Đồng thời, có cơ chế kiểm tra, giám sát hữu hiệu để công tác phòng, chống tham nhũng trong lĩnh vực đất đai đạt hiệu quả, phát huy vai trò làm chủ của nhân dân...
Nhằm tăng cường quản lý nhà nước về đất đai, Chính phủ đã ban hành nhiều văn bản quy định hướng dẫn cụ thể, chẳng hạn như: tại Điều 16 của Nghị định số 43/2014/NĐ-CP, ngày 15/5/2014, “Quy định chi tiết thi hành một số điều của Luật Đất đai”; Ngày 6/01/2017, Chính phủ đã ban hành Nghị định số 01/2017/NĐ-CP, “Sửa đổi, bổ sung một số điều Nghị định quy định chi tiết thi hành Luật Đất đai”, 
Như vậy, kể từ sau khi Luật Đất đai ra đời lần đầu tiên năm 1987, trải qua quá trình hoàn thiện chính sách và pháp luật về đất đai theo từng thời kỳ phù hợp với quá trình đổi mới và phát triển đất nước, Luật Đất đai năm 1993, năm 2003 và 2013 đã được ban hành, cùng với nhiều lần sửa đổi, bổ sung vào năm 1998, 2001.
Đến nay, hệ thống chính sách và pháp luật về đất đai đã căn bản giải quyết được các vấn đề liên quan tới quản lý đất đai của nước ta hiện nay. Nhờ những đột phá quan trọng trong các chính sách đất đai đã mang lại những thành tựu to lớn trong nông nghiệp, nông thôn và tăng trưởng kinh tế ở Việt Nam gần 20 năm qua, góp phần giữ vững ổn định chính trị - xã hội.
2. Thực trạng quản lý đất đai ở Việt Nam trong thời gian qua
Việc hoàn thiện cơ chế, chính sách pháp luật đất đai đã từng bước nâng cao công tác quản lý, sử dụng đất, tạo ra hành lang pháp lý đồng bộ, chặt chẽ và khả thi cho việc khai thác và sử dụng hợp lý, tiết kiệm và có hiệu quả, khai thác nguồn lực đất đai cho việc phát triển kinh tế - xã hội, đặc biệt là việc phát triển các công trình hạ tầng kỹ thuật, hạ tầng xã hội, nhà ở đô thị; tạo điều kiện cho đất đai tham gia vào thị trường bất động sản; tạo ra những động lực mạnh mẽ cho phát triển đô thị, tăng đáng kể nguồn thu cho ngân sách, đóng góp tích cực vào việc phát triển kinh tế - xã hội, quốc phòng, an ninh của đất nước.
Chính sách tài chính về đất đai, đổi mới về giá đất đã góp phần tạo nguồn thu cho ngân sách, từng bước thực hiện quản lý Nhà nước về đất đai bằng biện pháp kinh tế. Công tác cải cách thủ tục hành chính trong lĩnh vực đất đai đã giảm tối đa các thủ tục hành chính. Công tác thanh tra, kiểm tra về quản lý, sử dụng đất đai được quy định cụ thể. Thị trường bất động sản nói chung và định danh quyền sử dụng đất nói riêng đã từng bước đi vào nền nếp, ổn định, các đơn vị tư vấn định giá đất được hình thành và hoạt động ngày càng chuyên nghiệp, hỗ trợ cho thị trường bất động sản.
Chính sách tài chính đất đai đã từng bước được thể chế hóa theo nguyên tắc thị trường, minh bạch, bình đẳng giữa các thành phần kinh tế, thu hẹp sự phân biệt giữa các tổ chức trong và ngoài nước. 
Mặt khác, sau hơn 08 năm thực thi Luật Đất đai 2013, công tác quản lý đất đai đã đạt được những kết quả quan trọng. Hiện nay, nước ta đang tập trung xây dựng hệ thống thông tin đất đai, cơ sở dữ liệu đất đai; các cơ quan chức năng đã chỉ đạo kịp thời công tác lập, rà soát, điều chỉnh quy hoạch, kế hoạch sử dụng đất các cấp; bước đầu, khắc phục tình trạng giao đất, cho thuê đất tràn lan, không đưa vào sử dụng, lãng phí. Chính sách thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đã bảo đảm tốt hơn quyền lợi cho người có đất bị thu hồi...
Việc giao đất, cho thuê đất, công nhận quyền sử dụng đất theo quy định của Luật Đất đai đã hạn chế được giao đất, cho thuê đất cho các chủ đầu tư không có năng lực, tránh được lãng phí trong việc sử dụng đất. Việc thu hồi đất, bồi thường, hỗ trợ, tái định cư đã có chuyển biến rõ rệt, hạn chế tối đa việc thu hồi đất “tùy tiện”, làm ảnh hưởng đến quyền lợi của người sử dụng đất. Nhiều địa phương đã hoàn thành việc ban hành các văn bản quy phạm pháp luật về đất đai thuộc thẩm quyền; triển khai tốt công tác tuyên truyền, phổ biến và nhiều nhiệm vụ được trọng tâm được quy định trong Luật…
Đáng chú ý, Luật Đất đai năm 2013 và các văn bản quy định chi tiết thi hành Luật cũng đã có tác động tích cực đối với thị trường bất động sản. Luật Đất đai năm 2013 đã quy định chặt chẽ về điều kiện để được Nhà nước giao đất, cho thuê đất, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất. Luật cũng đưa chế tài mạnh về thu hồi đất mà không bồi thường đối với dự án đã được Nhà nước giao đất, cho thuê đất nhưng không đưa đất vào sử dụng hoặc chậm tiến độ sử dụng sẽ giúp lựa chọn được những nhà đầu tư có năng lực để triển khai dự án… Bên cạnh đó, Luật đã quy định mở rộng hơn quyền tiếp cận đất đai đối với hộ gia đình, cá nhân và tổ chức, tạo điều kiện thuận lợi cho việc tổ chức sản xuất, kinh doanh. Với doanh nghiệp trong nước và nước ngoài thì việc áp dụng các quy định về thu hồi đất, hình thức giao đất, cho thuê đất đều bình đẳng như nhau .
Tuy vậy, qua tổng hợp đánh giá thi hành luật của các địa phương trong cả nước vẫn còn một số hạn chế như: Nguồn lực đất đai vẫn chưa thực sự được khai thác, phát huy hiệu quả. Nhiều nơi, dự án đã được Nhà nước giao đất, cho thuê đất nhưng không đưa vào sử dụng, chậm tiến độ, lãng phí, hiệu quả sử dụng thấp; có trường hợp định giá đất để tính thu nghĩa vụ chưa phù hợp, gây thất thoát ngân sách. Cơ chế tạo quỹ đất chưa được quan tâm thực hiện. Khiếu nại tố cáo liên quan đến đất đai vẫn chiếm tỷ lệ lơn hơn 70% .
Nguyên nhân của tình trạng trên là do, hệ thống pháp luật chưa thật hoàn thiện, vẫn còn chồng chéo, không thống nhất trong quy định của pháp luật liên quan, ví dụ như: Luật Đầu tư, Doanh nghiệp quy định chồng lấn về các vấn đề liên quan đến đầu tư trên đất; Luật Đấu thầu quy định về các vấn đề đấu thầu dự án có sử dụng đất; Luật Xây dựng, Luật Nhà ở, Luật Lâm nghiệp quy định chồng lấn về các vấn đề tài sản gắn liền với đất; Luật Công chứng quy định chồng lấn, quy định khác với Luật Đất đai về các vấn đề công chứng, chứng thực giao dịch đất đai; Luật quản lý và sử dụng tài sản công quy định chồng lấn về đất đai là trụ sở cơ quan nhà nước…; Chẳng hạn như, tại Điều 61 và Điều 62 của Luật Đất đai quy định cụ thể các trường hợp Nhà nước thực hiện việc thu hồi đất nhằm mục đích quốc phòng, an ninh và để phát triển kinh tế - xã hội vì lợi ích quốc gia, công cộng và theo hướng thu hẹp các trường hợp Nhà nước thu hồi đất so với trước đây. 
Những mâu thuẫn, chồng chéo nêu trên đã gây khó khăn cho tổ chức thực hiện và làm giảm hiệu lực, hiệu quả của các quy định của pháp luật, dẫn tới chưa khai thác có hiệu quả nguồn lực đất đai cho phát triển kinh tế - xã hội.
Đáng chú ý, về mặt pháp lý cũng như thực tiễn thừa nhận đất đai là một hàng hóa đặc biệt, quyền sử dụng đất là có giá trị và được đem ra trao đổi, mua bán, chuyển nhượng trên thị trường. Tuy nhiên, các chính sách về đất đai, nhà ở lại chưa phù hợp với các yêu cầu và các quy luật hoạt động của nền kinh tế thị trường. Thị trường bất động sản đã hình thành và phát triển nhưng lại chưa có hệ thống luật pháp để quản lý, điều tiết hoạt động nhịp nhàng, vì thế còn mang tính tự phát, nạn đầu cơ nhà đất ngày càng trầm trọng nổi lên như một thách thức đối với xã hội. Nhiều công ty môi giới chỉ là loại “cò” cao cấp; các công ty này chẳng phải bỏ vốn đầu tư đền bù, san lấp, làm hạ tầng… mà vẫn hưởng lợi khá nhiều từ việc mua bán lòng vòng hoặc môi giới cho các dự án quy hoạch khu dân cư.
Thêm vào đó, pháp luật đất đất đai chưa hoàn thiện một cách thỏa đáng: hệ thống văn bản pháp luật và chính sách đất đai được ban hành quá nhiều, thay đổi thường xuyên, thiếu thống nhất, còn chồng chéo do nhiều cấp khác nhau ban hành (từ trung ương đến địa phương) làm cho việc quản lý đất đai gặp nhiều khó khăn; hệ thống pháp luật liên quan đến quản lý đất đai thiếu tính thống nhất từ trên xuống dưới. Cấp trên quy định thông thoáng cởi mở nhưng cấp dưới thực hiện cứng nhắc hoặc cố tình làm trái nên nhiều văn bản bị vô hiệu hóa hoặc có hiện tượng luồn lách phát sinh tiêu cực.
3. Định hướng đổi mới, nâng cao hiệu quả quản lý đất đai ở Việt Nam trong bối cảnh hiện nay
Một là, cần phân định quyền của Nhà nước với tư cách là đại diện quyền chủ sở hữu, với tư cách là người sử dụng đất và với tư cách thực hiện chức năng quản lý nhà nước về đất đai (hướng quy định về trách nhiệm thông tin, tuyên truyền, trách nhiệm giải trình…). Cần rà soát thẩm quyền, phân cấp, phân quyền, quyền hạn, trách nhiệm của cơ quan quản lý Nhà nước từ Trung ương tới địa phương trong công tác quy hoạch, kế hoạch, cho phép chuyển mục đích sử dụng đất, thu hồi đất, giao đất, cho thuê đất, cấp Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất, quyết định giá đất, chính sách điều tiết phần giá trị tăng thêm từ đất để điều chỉnh cho phù hợp với năng lực thực hiện của đối tượng được phân cấp đáp ứng yêu cầu quản lý thống nhất của nhà nước về đất đai và nhu cầu phát triển kinh tế, xã hội, bảo vệ môi trường, ứng phó biến đổi khí hậu, đảm bảo an ninh, quốc phòng của đất nước.
Hai là, hoàn thiện hệ thống pháp luật về đất đai. Những đổi mới trong chính sách, pháp luật về đất đai hơn 30 năm qua đã đưa đến những kết quả tích cực, tuy nhiên, vẫn còn tồn tại một số hạn chế, vướng mắc. Do đó, trong thời gian tới, hệ thống chính sách pháp luật về đất đai cần được hoàn thiện bổ sung để khắc phục và hạn chế các thiếu sót. Xây dựng hệ thống pháp luật Việt Nam đảm bảo đồng bộ; trong đó, các luật phải đảm bảo phù hợp với Luật Đất đai, khắc phục tình trạng mâu thuẫn, chồng chéo giữa các luật với Luật Đất đai. Tăng cường hơn nữa công tác tuyên truyền, phổ biến, giáo dục pháp luật về đất đai.
Ba là, đổi mới mô hình tổ chức bộ máy quản lý đất đai trong thời gian tới dựa trên ứng dụng chuyển đổi số vào xây dựng hệ thống thông tin đất đai. Ứng dụng công nghệ GPS, cơ sở dữ liệu lớn bản đồ chuyên đề nhiều lớp, công nghệ trí tuệ nhân tạo, đám mây, chuỗi khối để: thiết lập hệ thống đăng ký và số hóa đất đai; kiểm kê đất đai, lập bản đồ hiện trạng sử dụng đất; lập, thẩm định, phê duyệt, thực hiện và kiểm tra, giám sát việc thực hiện quy hoạch sử dụng đất; xây dựng bản đồ tích hợp quy hoạch sử dụng đất với hệ thống quy hoạch phát triển kinh tế, xã hội, bảo vệ môi trường, thích ứng biến đổi khí hậu và đảm bảo an ninh, quốc phòng; sử dụng các công cụ kinh tế, tài chính đất đai để khai thác hiệu quả nguồn lực đất đai.
Bốn là, tăng cường công tác thanh tra, kiểm tra, giám sát thi hành Luật Đất đai và xử lý các vi phạm pháp luật về đất đai, đặc biệt là các dự án được Nhà nước giao đất, cho thuê đất; triển khai xây dựng hệ thống theo dõi, đánh giá tình hình quản lý, sử dụng đất theo quy định của Luật Đất đai; tăng cường công tác tiếp công dân, giải quyết khiếu nại, tố cáo để đảm bảo an ninh chính trị; chuyển giao thẩm quyền giải quyết tranh chấp đất đai sang hệ thống cơ quan tư pháp để đảm bảo khách quan, minh bạch, bảo đảm quyền và lợi ích hợp pháp của các chủ thể liên quan đến quản lý, sử dụng đất tiếp tục tổ chức việc tiếp nhận thông tin phản ánh vi phạm và công khai các vi phạm theo quy định của pháp luật.
Năm là, xây dựng năng lực cán bộ địa phương là vấn đề cốt yếu: xây dựng đội ngũ cán bộ địa chính xã, phường thị trấn phát triển đủ mạnh, vì công tác quản lý đất đai phần lớn là ở cơ sở, là người trực tiếp, là khâu nối giữa đối tượng được quản lý với sự  quản lý Nhà nước về đất đai một phần do cán bộ cơ sở chưa có đủ năng lực trình độ gải quyết công viêc, đặc biệt trong vấn đề nhân dân chưa hiểu biết rõ về pháp luật đất đai, trong quan hệ sử dụng đất dẫn đến tình trạng tranh chấp, khiêú nại , tố cáo về lĩnh vực đất đai ngày càng tăng làm nhức nhối trong công tác quản lý đất đai của Nhà nước. Để giải quyết được các ván đề trên thì cần phát triển ổn định lực lượng cán bộ địa chính cơ cở và thương xuyên bồi dưỡng chuyên môn, nên ngắn gọn và thiết thực tập trung bồi dưỡng kỹ năng, nâng cao năng lực và phẩm chất. 

NCS. VŨ THỊ DUYÊN

Đại học Ngân hàng Thành phố Hồ Chí Minh